Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wójtem Gminy Szydłowo przez wskazanie Wójta jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...]w sprawie likwidacji nielegalnego, nieutwardzonego i zlokalizowanego na gruntach ornych parkingu w Krępsku.
W uzasadnieniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Pile wpłynęło pismo Wójta Gminy Szydłowo, znak: P[...], w przedmiocie przekazania wniosku [...]Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pile jako organowi właściwemu. [...]we wniosku z dnia 2 maja 2019 r. zwrócił się o podjęcie czynności w sprawie utworzenia na działkach o nr ew. [...] w Krępsku parkingu samochodów osobowych, który nie posiada nawierzchni utwardzonej lub gruntowej stabilizowanej i nie jest wyposażony w urządzenia. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do wniosku wynika, że samochody osobowe są ustawiane bezpośrednio na gruncie częściowo trawiastym, a jak wskazuje wnioskodawca, grunt w tej lokalizacji jest przeznaczony pod działalność rolniczą (grunty orne). Jako podstawę prawną żądania wskazano przepisy art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.).
W zawiadomieniu o przekazaniu wniosku Wójt podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy parkingu jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile. Odnosząc się do podstawy prawnej żądania wszczęcia postępowania, Wójt przyznał, że organ wykonawczy gminy jest właściwym do wszczęcia postępowania w przypadku dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla której nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na podstawie której działa nadzór budowlany, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zgodnie z zapisem art. 3 ww. ustawy, obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Organ stwierdził, że wniosek [...] oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna wyraźnie wskazują, że przedmiotowy parking jest wyłącznie miejscem postoju samochodów na gruncie. Brak utwardzonej nawierzchni wykonanej z użyciem wyrobów budowlanych pod ustawionymi samochodami dowodzi, że w sprawie nie doszło do powstania obiektu budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwo sądowoadministracyjnym, z którego jasno wynika, że parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową związaną betonem z gruntem należy uznać za budowlę. Natomiast samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe dla samochodów warstwą kamieni (żużlu) nie powinno być uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1077/15). Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie miejsce ustawiania samochodów nie zostało nawet utwardzone, pozostając terenem trawiastym.
W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sad Administracyjny niniejszego sporu kompetencyjnego przez wskazanie Wójta Gminy Szydłowo jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Została spełniona zarówno formalna przesłanka podmiotowa (podmiotami sporu są organ terenowej administracji rządowej oraz organ jednostki samorządu terytorialnego), jak i formalna przesłanka przedmiotowa (wniosek dotyczy sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania wszczętego na żądanie strony). Materiał procesowy przedstawiony do oceny Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pozwala również na merytoryczne rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Spór w przedmiotowej sprawie powstał w związku z rozbieżnościami interpretacyjnymi organów na tle określonej regulacji kompetencyjnej, wykazując cechy realności, konkretności i aktualności.
Przedmiotem rozbieżności interpretacyjnych organów stały się regulacje kompetencyjne wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (u.p.b.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) na tle sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 2 maja 2019 r. o wszczęcie przez właściwego wójta postępowania w sprawie legalności miejsc parkingowych. W ocenie będącego stroną niniejszego sporu Wójta wskazany we wniosku obiekt jest obiektem budowlanym w postaci miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w liczbie powyżej 10 stanowisk, a zatem w świetle art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. budowa powyższego obiektu jest obwarowana obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wójt uznał także, że skoro z treści art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wynika, że w odniesieniu do zmian zagospodarowania terenu wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i zrealizowanych bez tego rodzaju pozwolenia właściwym trybem sankcjonowania tego rodzaju zmian jest postępowanie nadzorcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, to wniosek z dnia 2 maja 2019 r. podlega rozpoznaniu przez właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a nie przez organ wykonawczy gminy właściwy do orzekania w sprawie nakazania wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.
Stanowisko zaprezentowane przez Wójta jest błędne, co skutkuje uznaniem, że na organie tym jako właściwym w sprawie ciąży obowiązek rozpoznania wniosku z dnia 2 maja 2019 r.
Dokonując powyższej oceny prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumenty wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile. Organ ten trafnie wskazał, że warunkiem przyjęcia, że obiekt obejmujący miejsca postojowe dla samochodów osobowych, w liczbie powyżej 10 stanowisk, jest obiektem budowlanym, do którego budowy można odnieść ogólną zasadę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b.), jest uprzednie stwierdzenie, że tego rodzaju obiekt spełnia przesłanki definicyjne obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt. 2, 3 i 4 u.p.b.). Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe miejsca postojowe nie tylko nie mogą być kwalifikowane w świetle cech definicyjnych budynku i obiektu małej architektury, lecz także nie podlegają kwalifikacji jako budowla. Przede wszystkim – co wynika jednoznacznie z akt sprawy – utworzenie spornych miejsc postojowych odbyło się bez użycia wyrobów budowlanych rozumianych zgodnie z treścią art. 2 pkt. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG jako "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych" (zob. art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych).
Wobec powyższego nie został spełniony konstytutywny element definicyjny z art. 3 pkt 1 u.p.b., to jest warunek wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowalnych. Jeśli więc sporny obiekt nie może być zakwalifikowany jako obiekt budowlany (jest to w istocie ogrodzony trawiasty teren postojowy dla samochodów, pozbawiony cech użycia wyrobów budowlanych), to tym samym odpada nie tylko możliwość oceny powyższego obiektu w świetle zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz także wyłączona zostaje właściwość organów nadzoru budowlanego. Z art. 1 u.p.b. wynika bowiem, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego są zatem właściwe jedynie w sprawach dotyczących obiektów budowlanych.
W związku z powyższym obowiązkiem Wójta jest rozpoznanie wniosku z dnia 2 maja 2019 r. w świetle wskazanej przez stronę postępowania w pierwszej kolejności podstawy prawnej z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Organ ten jest zatem zobowiązany do zbadania, czy zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (z zastrzeżeniem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, oraz – w razie odpowiedzi pozytywnej na to pytanie – czy zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wójt powinien także wyjaśnić znaczenie procesowe wskazania w piśmie z dnia 2 maja 2019 r. alternatywnej podstawy prawnej żądania, wynikającej z art. 363 ust. 1 p.o.ś.
Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., jak w sentencji.