Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /jedn. tekst Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r./ Wójt Gminy T. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej oceny stanu technicznego i sanitarnego budynku położonego w miejscowości C. poprzez wskazanie Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w J. jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w J. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] przekazał do wnioskodawcy wniosek N. M. zam. C. dotyczący interwencji i przeprowadzenia kontroli sanitarnej w budynku położonym w miejscowości C., oraz przymuszenie właścicielki do doprowadzenia budynku i obejścia gospodarczego do stanu niezagrażającego życiu i zdrowiu jej rodziny.
Wójt Gminy T. wskazał, że w dniu 30 lipca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne wraz z rozpisaniem oględzin na przedmiotowej działce. Na etapie wszczęcia postępowania do Urzędu Gminy w T. przyszła W. W., właścicielka działki nr ew. [...] położonej w C., informując, iż od 20 lat nie jest użytkownikiem budynku mieszkalnego z uwagi na fakt, że użytkownik budynku zakazał wstępu do niego. W wyniku przeprowadzonych oględzin na działce nr ew. [...] w C. stwierdzono, że na działce znajduje się budynek mieszkalny, budynek inwentarsko-składowy oraz urządzenia towarzyszące. Oględzinami objęto gnojownię znajdującą się po stronie północnej budynku gospodarczego. Dno i ściany obetonowane na wysokości ok. 100 cm. Na gnojowni ułożona jest sterta obornika sięgająca ponad ściany gnojowni. Zbiornik na gnojówkę zlokalizowany przy budynku jest betonowy nakryty płytą betonową wypełniony gnojówką.
Długość zbiornika znajduje się na całej szerokości budynku gospodarczego. Właścicielka posesji W. W. oświadczyła, "iż w wyniku prowadzenia gospodarstwa rolnego składany obornik jest sukcesywnie wywożony na grunty rolne a gnojówka wywożona pod uprawy rolne." Oględzinami objęto 3-komorowy osadnik ścieków - nie stwierdzono odpływu nieczystości z komór.
Po przeanalizowaniu materiału w dniu [...] września 2010 r. Wójt Gminy T. wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie kontroli wykonywania obowiązku utrzymywania czystości i porządku na działce nr ew [...] położonej w C. stanowiącej własność W. W. zam. C. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Komisja Urzędu Gminy (na dzień w którym przeprowadziła oględziny) nie stwierdziła żadnych wycieków gnojówki, a złożona pryzma obornika wg oświadczenia strony będzie sukcesywnie wywożona po zebraniu plonów, nieruchomość zaopatrzona jest w bezodpływowy osadnik ścieków. W związku z powyższym stwierdzono, że zagospodarowanie nieruchomości spełnia wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej ustawy, wobec czego postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a.
Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie wniosła N. M. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oprócz przepisów ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinny mieć również zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W dziedzinie nadzoru sanitarnego w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o PIS do zakresu działania należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, a w szczególności dotyczące higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. Jak stanowi art. 27 ust. 1 wskazanej ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.
Odpowiedź na wniosek złożył Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. wskazując, że w dniu 16 lipca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. otrzymał pismo, w którego treści jest zawarty wniosek o przeprowadzenie kontroli sanitarnej budynku, ocenę stanu budynku i mieszkania pod względem sanitarno-budowlanym położonego w C. Jednocześnie w treści pisma zawarty jest opis stanu faktycznego nieruchomości wraz z budynkami gospodarczymi. Dnia 20 lipca 2010 r. przedstawiciel PPIS w J. dokonał kontroli, w wyniku której ustalono: uciążliwy fetor zgromadzonego obornika, wyciek gnojowicy oraz znaczna pryzma obornika, obudowa betonowa z trzech stron - brak obudowy obornika od strony budynku mieszkalnego, zawilgocenie i wykwity na ścianach w pomieszczeniach piwnicy budynku mieszkalnego, ściany w pokojach mieszkalnych budynku (parter) zawilgocone z licznymi ciemnymi wykwitami oraz brak wentylacji.
W czasie kontroli nie ustalono przyczyn zawilgocenia ścian (może to być zła izolacja fundamentów, brak odpowiedniej wentylacji lub inne przyczyny). Głównym problemem uwzględnionym w skardze jest nieprawidłowość składowania obornika, który powinien być składowany w ten sposób, aby nie było wycieków w teren. W dniu kontroli stwierdzono jednak wycieki, przypuszczalnie dzieje się tak w okresach deszczowych. Do zadań gminy należy wyegzekwowanie od właścicieli nieruchomości, aby składowiska były odpowiednio zlokalizowane i eksploatowane (częstotliwość wywozu obornika), aby nie dochodziło do wycieków gnojowicy w teren. Przedstawiciel Państwowego Inspektora Sanitarnego w J. w dniu kontroli nie stwierdził zalania gnojowicą pomieszczeń budynku, (brak zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) natomiast zanieczyszczona była posesja.
Po zapoznaniu się ze zgromadzoną dokumentacją w PPIS w J. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał postanowieniem sprawę wg właściwości Urzędowi Gminy w T. Zdaniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. w obecnym stanie faktycznym sprawy zastosowanie mają następujące akty prawne:
W świetle art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132 poz. 622 z późn. zm.) do zadań własnych gmin należy ustalenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytkowania. Artykuł 7 ust. 2 w/w ustawy stanowi, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Podstawą działania gmin w tym zakresie jest nie tylko sama w/w ustawa, ale i prawo miejscowe, przede wszystkim uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 4 (regulamin). Art. 5 ustawy określa obowiązki właściciela nieruchomości w celu zapewnienia czystości i porządku poprzez m.in. realizację innych obowiązków określonych w regulaminie, który szczegółowo określa przestrzeganie porządku na terenie gminy i posesjach.
Zasady przestrzegania regulaminu ma obowiązek egzekwować gmina. W gestii urzędów gmin zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym znajdują się wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym oraz zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności dotyczących porządku publicznego.
W przypadkach problematycznych, wynikających z lokalnej uciążliwości związanej z hodowlą zwierząt w gospodarstwach indywidualnych (uciążliwość zapachowa, kwestia estetyki otoczenia), stosowne działania ma obowiązek podjąć gmina. Przy podejmowaniu interwencji w tym zakresie gmina może wykorzystywać uprawnienia kontrolne wynikające z art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, oraz art. 363. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Uciążliwe zapachy związane z hodowlą na terenach miejskich są elementem ściśle związanym z ich charakterem i nie stanowią zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, chociaż niewątpliwie stanowią uciążliwości dla środowiska.
Zastosowanie ma również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która w art. 61 mówi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: m.in. utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 3 ust. 2, a nadzór nad wykonaniem tegoż obowiązku pełni nadzór budowlany. Jak wynika z całości przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122. poz. 851 ze zm.) Państwowa Inspekcja Sanitarna sprawuje nadzór nad warunkami higieniczno-sanitarnymi. Zgodnie z art. 4 ustawy o PIS do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: m.in. wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, oraz utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości jednakowoż koniecznym jest wystąpienie zagrożeń.
W sprawie objętej wnioskiem N. M. Inspektor Sanitarny w J. w wyniku kontroli nie stwierdził zagrożeń higieniczno-sanitarnych, w wyniku których zgodnie z art. 27 posiada obowiązek wydania decyzji celem usunięcia w ustalonym terminie. Biorąc pod uwagę powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. wniósł o przekazanie Urzędowi Gminy w T., zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami o zakresie działania, do prowadzenia sprawy jako organowi właściwemu w pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Podstawową przesłanką dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej.
Zatem w sytuacji, gdy strona składa podanie, którego przedmiot nie został ściśle ustalony, organ administracji publicznej obowiązany jest w trybie uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do uzupełnienia podania. Podkreślić należy, że spór kompetencyjny w rozumieniu przepisów k.p.a. oraz przepisów art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak zostanie wskazane, organy będące w sporze powinny ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy, w jakiej ten spór zaistniał. W sporze kompetencyjnym, o rozstrzygnięcie, którego organy administracji publicznej zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi zaistnieć zgoda pomiędzy tymi organami, co do przedmiotu tego sporu, nie może więc być rozbieżności, co do ustaleń stanu faktycznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II OW 1/08, LEX nr 485819).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanego wniosku Wójta Gminy T. stwierdzić trzeba, że brak jest podstaw do rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku sporu kompetencyjnego.
Z analizy wniosku o rozstrzygnięcie tego sporu, jak również odpowiedzi na ten wniosek - przy uwzględnieniu treści podania N. M. - wynika, że w ocenie organów administracyjnych nie ma zgody, co do tego co jest treścią żądania N. M., a więc co ma być przedmiotem postępowania. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że w piśmie z dnia 12 lipca 2010 r. N. M. poruszyła kwestię zanieczyszczania budynku mieszkalnego obornikiem, jak również stan sanitarny w powiązaniu ze stanem technicznym budynku, wskazując w tym przypadku na związek z zalaniem budynku podczas powodzi.
Pomimo tego, że argumentacja organu zawarta we wniosku o rozstrzygnięciu niniejszego sporu wskazuje na decyzję SKO w Jaśle z dnia [...] października 2010 r., to Wójt Gminy T. pominął, że w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż prawidłowe rozpatrzenie żądań N. M. wymaga przede wszystkim ustalenia jakich konkretnie działań wnioskodawczyni oczekuje od organów administracji publicznej. Wystąpienie ze sporem kompetencyjnym możliwe jest bowiem dopiero po ustaleniu przedmiotu sprawy. Wójt Gminy T. nie podjął jednakże żadnych kroków zmierzających do ustalenia konkretnych żądań wnioskodawczyni, a więc nie ustalił przedmiotu sprawy.
Z uwagi na to, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego i określeniem przedmiotu sprawy, co należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że brak takich ustaleń powoduje, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004r. sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosek Wójta Gminy T. oddalił.