Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Krakowie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Starostą Olkuskim w sprawie rekultywacji stawów osadowych w [...] poprzez wskazanie Starosty Olkuskiego jako organu właściwego w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu wniosku RDOŚ w Krakowie wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy skierowanego do Starostwa Powiatowego w Olkuszu pismem z dnia 29 grudnia 2016 r., podania H. K. reprezentującej [...], o ustalenie kierunku rekultywacji terenu obejmującego nieruchomości gruntowe zlokalizowane w [...] (gmina [...]), na działkach nr:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], jednostka ewidencyjna nr [...][...], obręb [...] (obszar [...]).
Przedmiotem ww. podania, jest rekultywacja zdegradowanego terenu nieczynnego składowiska odpadów potrawiennych (tereny przemysłowe), zlokalizowanego w [...], gmina [...], w kierunku leśnym (teren stawów osadowych) oraz w kierunku zgodnym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pozostałe tereny należące do [...]). Do podania dołączono opracowanie pt: "Rekultywacja stawów osadowych w [...] gmina [...], należących do [...] przy ul. [...]", którym "Przewiduje się zatwierdzenie rekultywacji na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. z późn. zm.".
Zdaniem RDOŚ w Krakowie Starostwo Powiatowe w Olkuszu pismem z dnia 10 stycznia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 65 § ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 22a ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 909 ze zm., Uogrl) oraz art. 3 pkt 5a, art. 101f i art. 101l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 672 uPoś), przekazało powyższe podanie do załatwienia RDOŚ w Krakowie, błędnie kwalifikując, wbrew wyraźnie przedstawionemu zakresowi podania, że jest to historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed 30 kwietnia 2007 r. i do którego ma zastosowanie przepis art. 101l uPoś, dotyczący remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
RDOŚ w Krakowie wskazuje, że z przedłożonego do podania opracowania wynika, że na terenie stawów osadowych o powierzchni 2,35 ha przeprowadzona zostanie rekultywacja: techniczna obejmująca niwelację terenu i wypełnienie niecki odpadami oraz rekultywacja biologiczna obejmująca ułożenie przykrywającej warstwy glebotwórczej i obsiew mieszaniną traw, natomiast pozostały teren o powierzchni około 1,38 ha należący do [...], zostanie wyrównany i obsiany trawą. Równocześnie zwraca uwagę, że rekultywacja techniczna i biologiczna poprzedzona zostanie wydobyciem odpadów potrawiennych, na co [...] uzyskała zgodę Marszałka Województwa Małopolskiego, udzieloną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. W ramach przewidywanych działań rekultywacyjnych zdegradowanego terenu nie przewiduje się natomiast usuwania bądź oczyszczania gruntu, gdyż z przedłożonego opracowania nie wynika, iż doszło do jego zanieczyszczenia.
Wobec tego źródłowe podanie nie dotyczy zanieczyszczenia powierzchni ziemi, które zaistniało przed 30 kwietnia 2007 r., jak wskazuje Starostwo w piśmie przekazującym sprawę, lecz rekultywacji stawów osadowych wypełnionych odpadami poprzemysłowymi i nie będą miały do niego zastosowania przepisy art. 22 a. ust. 1 i 2 Uogrl, na które powołało się Starostwo przekazując sprawę RDOŚ w Krakowie.
Ponadto, Starostwo przekazując sprawę powołało się na art. 101f oraz art. 101l uPoś, wskazując RDOŚ w Krakowie jako organ właściwy w sprawie wydania decyzji dotyczących obowiązków w zakresie ochrony powierzchni ziemi, w szczególności wód gruntowych, terenu składowiska odpadów potrawiennych.
RDOŚ w Krakowie zauważa, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy -Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1101) - starosta przekaże RDOŚ wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w 25 miesiącu od dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 101a ust. 5 uPoś tj. w październiku 2018 r., a władający powierzchnią ziemi na której zlokalizowane są stawy osadowe nie zgłosił historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wobec czego przepis art. 101f uPoś nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie.
Ponadto wnioskodawca podnosi, że w sprawie rekultywacji terenu położonego w miejscowości [...], gm. [...] (składowisko odpadów potrawiennych [...]), wydana została przez RDOŚ w Krakowie decyzja z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], umarzająca prowadzone w tej sprawie postępowanie. Postępowanie przed RDOŚ w Krakowie, prowadzone było w związku z przekazaniem, na podstawie art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm., Uzsś), przez Starostę Olkuskiego pismami z dnia 26 czerwca 2008 r. oraz z dnia 10 września 2008 r. Wojewodzie Małopolskiemu akt sprawy dotyczących rekultywacji i zagospodarowania gruntów położonych w [...] gm. [...] obejmujących składowisko odpadów potrawiennych [...]. Z dniem 15 listopada 2008 r., zgodnie z art. 152 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., Uioś) organem właściwym w sprawach dotyczących szkód w środowisku stał się RDOŚ. W tym przypadku RDOŚ w Krakowie, któremu Wojewoda Małopolski powyższą sprawę przekazał Protokołem Zdawczo-Odbiorczym.
Dalej RDOŚ w Krakowie wskazuje, że dyspozycja art. 36 ust. 1 Uzsś wynikała z treści art. 35, który w ust. 1 stanowił, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, które zaistniały przed 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która zakończona została przed 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjątek od powyższej zasady został wprowadzony w ust. 2 tego przepisu, który stanowił, że do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi, wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy uPoś w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest RDOŚ.
Zatem, w przypadku stwierdzenia szkody w powierzchni ziemi wyrządzonej przed 30 kwietnia 2007 r., jej rekultywację należało przeprowadzić w trybie art. 102 - 106 uPoś. Znajdujące się w aktach sprawy wyniki badań gleby i ziemi nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych standardów dla gruntów grupy B i C, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (t.j. Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Wobec czego RDOŚ w Krakowie nie stwierdził wystąpienia szkody w środowisku i umorzył postępowanie.
Tym samym, postępowanie w przedmiocie szkody w środowisku w powierzchni ziemi zaistniałej przed 30 kwietnia 2007 r., która w obecnie obowiązujących przepisach definiowana jest jako historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi zostało zakończone decyzją ostateczną.
W związku z faktem, że w sprawie nie pojawiły się nowe przesłanki (wyniki badań gleby i ziemi) wskazujące na wystąpienie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wynikającego z istnienia stawów osadowych wypełnionych odpadami potrawiennymi, RDOŚ w Krakowie nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub w sprawie szkody w środowisku w powierzchni ziemi.
Jednocześnie - zdaniem RDOŚ w Krakowie - nie budzi wątpliwości, że nie należy do kompetencji tego organu wydanie decyzji w sprawie rekultywacji terenu, na którym zlokalizowane jest składowisko odpadów potrawiennych [...], co objęte jest treścią źródłowego podania, gdyż nie będą miały zastosowania przepisy art. 22a Uogrl.
W jego ocenie zastosowanie natomiast będą miały przepisy art. 22 tejże ustawy, wskazujące na właściwość starosty do wydania decyzji w sprawach rekultywacji.
W związku z powyższym RDOŚ w Krakowie wnosi o wskazanie Starosty Olkuskiego jako organu właściwego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Olkuski podnosi, co następuje:
- 1. wnosząca podanie - [...] działająca przez pełnomocnika, nie posiada tytułu prawnego do terenu planowanej rekultywacji stawów osadowych, ponieważ [...], w trybie natychmiastowym odstąpiły od umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym Wnioskodawca nie posiada uprawnień do występowania z wnioskiem w sprawie ww. rekultywacji.
Dowód: pismo Wójta Gminy Bolesław z dnia 18 września 2017 r., znak: [...] wraz z załączonym wypowiedzeniem umowy dzierżawy (pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r.) przez [...]
- 2. nie podziela stanowiska RDOŚ w Krakowie, że w sprawie nie pojawiły się nowe przesłanki (wyniki badań gleby i ziemi) wskazujące na wystąpienie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
Starosta Olkuski podnosi, że w dniu 28 kwietnia 2017 r., doszło do dużego niekontrolowanego wypływu kwaśnych wód odciekowych ze składowiska odpadów poneutralizacyjnych, w którym [...] do 1993 r. deponowały odpady mokre w postaci szlamów poprodukcyjnych. Z badań Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (próbka nr 3591 - koniec rozlewiska) wynika, że przekroczone są dopuszczalne zawartości cynku, miedzi oraz podwyższone ołowiu i kadmu. Również Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wezwał przedstawicieli [...] do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, a RDOŚ w Katowicach postanowił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych. Z powyższego wynika oddziaływanie stawów osadowych wypełnianych odpadami potrawiennymi na zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz obecność związków kwasowych, co przeczy wcześniejszym badaniom przeprowadzonym przez pracowników Zakładu Oszczędności Energii i Ochrony Powietrza Głównego Instytutu Górnictwa w 2010 r. Dalej wskazuje, że właściwy miejscowo RDOŚ w Katowicach postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w powierzchni ziemi na terenie nr [...] obręb 0001 w [...].
Starosta Olkuski reasumuje, że wypływ kwaśnych odcieków ze składowiska [...] jest poważnym zagrożeniem dla środowiska ze względu na duże stężenie siarczanów i niektórych metali, w tym toksycznych (kadm, nikiel, chrom) które infiltrują do podłoża i zanieczyszczają glebę i wody podziemne.
Zdaniem Starosty Olkuskiego w przedmiotowej sprawie powinien zostać zastosowany art. 22a ust. 2 pkt 2 Uogrl, oraz art. 101f oraz art. 101l uPoś stanowiący, że organem właściwym w sprawie wydania decyzji dotyczących obowiązków w zakresie ochrony powierzchni ziemi, w szczególności wód gruntowych, terenu składowiska odpadów potrawiennych jest RDOŚ w Krakowie.
Ponadto ww. organ wskazuje, że zgodnie z art. 101i uPoś RDOŚ przeprowadza remediację z uwagi na zagrożenia dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno RDOŚ w Krakowie, jak i Starosta Olkuski uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia podania Firmy [...] dotyczącego rekultywacji stawów osadowych w [...].
Zgodnie z art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 909 ze zm., Uogrl), przepisów art. 20 i art. 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Do rekultywacji tychże gruntów (ust. 2), stosuje się natomiast odpowiednio do gruntów zanieczyszczonych:
- 1) po dniu 30 kwietnia 2007 r. - przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie;
- 2) przed dniem 30 kwietnia 2007 r. - przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
W niniejszej sprawie [...] zwróciła się do Starosty Olkuskiego o ustalenie kierunku rekultywacji terenu obejmującego nieruchomości gruntowe zlokalizowane w [...] (gmina [...]), na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], jednostka ewidencyjna nr [...], obręb [...] (obszar [...]), wskazując że wg załączonych opinii teren utracił całkowicie wartość użytkową w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych wskutek prowadzenia działalności przemysłowej poprzez składowanie do roku 1993 r. szlamów poneutralizacyjnych z [...].
W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że – na co wskazuje w odpowiedzi na wniosek Starosta Olkuski - w dniu 28 kwietnia 2017 r. doszło do dużego niekontrolowanego wypływu kwaśnych wód odciekowych ze składowiska odpadów poneutralizacyjnych na terenach objętych podaniem. Z badań Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach wynika, że przekroczone są dopuszczalne zawartości cynku, miedzi oraz podwyższone ołowiu i kadmu. Okoliczności tym nie zaprzeczył wnioskodawca.
W świetle art. 3 pkt 36 uPoś, a stosowanej zgodnie z odesłaniem zawartym w powołanym art. 22a ust. 2 pkt 2 Uogrl, pod pojęciem substancji należy rozumieć pierwiastki chemiczne oraz ich związki, mieszaniny lub roztwory występujące w środowisku lub powstałe w wyniku działalności człowieka. Uwzględniając powyższą definicję, uznać przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 22a ust. 2 pkt 2 Uogrl, zawierający odnośnik do regulacji uPoś.
Powołany przepis art. 22a Uogrl dodany został przez art. 31 pkt 2 Uzsś. W rozdziale 8 tej ostatniej ustawy zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe" ustawodawca zawarł art. 35, w którym wskazał, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Z kolei do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 (tj. uPoś), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest wojewoda.
Jednocześnie w art. 36 pkt 1 Uzsś prawodawca nakazał starostom niezwłocznie po wejściu w życie ustawy przekazanie właściwym wojewodom akt spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z pełną posiadaną dokumentacją.
Wskazany wyżej art. 35 Uzsś uległ następnie modyfikacji w zakresie organu właściwego do rozstrzygania o szkodach w środowisku dotyczących powierzchni ziemi, a wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Mianowicie kompetencja w tym zakresie przeszła z wojewody na regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co stało się na mocy art. 152 pkt 2 Uioś.
Następnie z kolei, na podstawie art. 9 pkt 26 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101, nowela z 2014) art. 35 Uzsś został uchylony. W art. 21 ostatnio powołanej noweli z 2014 mowa jest o tym, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w sprawach w niej szczegółowo wymienionych odnoszących się do problematyki rekultywacji gruntów - stają się postępowaniami, wszczętymi odpowiednio z urzędu lub na wniosek, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (tj. uPoś) oraz w art. 9 (tj. Uzsś), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wspomniana nowela z 2014 r. w art. 1 pkt 11 dokonała zmiany art. 101 uPoś oraz dodała nowe regulacje zawarte w art. 101a do 101r uPoś, które normują kwestie tzw. historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, definiowanego w art. 3 pkt 5a uPoś (w brzmieniu nadanym przez nowelę z 2014) jako zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. W art. 101h uPoś nałożony został na władającego powierzchnią zmieni, na której tego rodzaju zanieczyszczenie występuje przeprowadzenie remediacji rozumianej na gruncie ustawy (tzn. uPoś – art. 3 pkt 31b) jako poddanie gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i, o ile jest to możliwe, planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu; remediacja może polegać na samooczyszczaniu, jeżeli przynosi największe korzyści dla środowiska. Organem właściwym w tym przedmiocie, jest w świetle wprowadzonych nowelą z 2014 r. przepisów uPoś regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W świetle opisanych wyżej zmian regulacji prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – zdaniem Sądu - to RDOŚ w Krakowie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.