Uzasadnienie
Wnioskiem z 31 lipca 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jako organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Międzychodu z 31 października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji wykorzystującej siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej.
W uzasadnieniu wniosku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Międzychodu z 31 października 2011 r. wystąpiły M.K. i A.M. Wniosek w tym przedmiocie został skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które jednak uznało się za niewłaściwe do załatwienia sprawy. Kolegium powołało się na treść art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), która zmieniła właściwość rzeczową organów wydających decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych. Obecnie organem właściwym w I instancji jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Burmistrza Międzychodu, to organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o wskazanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość organów do wydania decyzji środowiskowej została uregulowana w art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawodawca przewidział konkretne przypadki i przedsięwzięcia, kiedy organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (pkt 1), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (pkt 1a), starosta (pkt 2) oraz dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (pkt 3). W przypadku pozostałych przedsięwzięć właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r) ustawy środowiskowej, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym w przypadku elektrowni wiatrowych, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r) ustawy środowiskowej został wprowadzony na mocy art. 11 ustawy z 20 maja 2016 r. i wszedł w życie 16 lipca 2016 r.
W art. 16 ust. 2 ustawy z 20 maja 2016 r. ustawodawca ustanowił regulację intertemporalną, zgodnie z którą "sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Cytowana norma intertemporalna dotyczy więc tylko postępowań niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji i nie może mieć zastosowania w tej sprawie.
Zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
W tak zakreślonych ramach prawnych spór do jakiego doszło w tej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej.
Powyższa kwestia została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie, że nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, ale o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, z którymi wiąże się likwidacja jednych organów i tworzenie innych.
Natomiast jeżeli organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności musi być wyłącznie organ wskazany na podstawie tych przepisów. Powyższe stanowisko zostało wyrażone na gruncie przepisów dotyczących scalania gruntów, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszy wniosek, znajduje zastosowanie również w tej sprawie. Oznacza to, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej powinien zostać ustalony na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc z uwzględnieniem zasady ogólnej z art. 17 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a., która przewiduje, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Międzychodu jest w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, ale właściwy organ nie orzeka w nim ponownie co do istoty sprawy, lecz kontroluje decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej spowoduje jej usunięcie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie dochodzi zatem do sytuacji, w której organ, który obecnie nie jest właściwy do wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, rozstrzygałby ponownie w przedmiocie decyzji środowiskowej w związku z wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jako organ właściwy w sprawie.