Uzasadnienie
Burmistrz Miasta U. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą C. poprzez wskazanie tego organu administracji jako właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych poprzez zasypanie rowu. Z przedstawionych akt sprawy wynikają następujące jej istotne okoliczności faktyczne.
Wójt Gminy B., na skutek podania J. S. z 2 lutego 2011 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, wynikającej z niedrożności rowu. W postępowaniu tym w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, którą nałożył określone obowiązki na L. M., T. M. oraz Starostę C., przy czym na tego ostatniego dlatego, że ustalono, iż niedrożny jest także rów przebiegający przez działki nr [...] i [...], będące przedmiotem własności Skarbu Państwa. Na skutek odwołania niektórych stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] listopada 2012 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z [...] września 2012 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie zakwestionował zasadności prowadzenia postępowania na podstawie art. 29 Prawa wodnego, lecz uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. z uwagi na śmierć jednej z jego stron.
W odrębnym postępowaniu administracyjnym, Wójt Gminy B., na wniosek Starosty C., decyzją z [...] sierpnia 2014 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], wydzielając z niej m.in. działkę nr [...] z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej i stwierdzając, że w związku z tym przeszła ona na własność Gminy B. W związku z tą decyzją Wójt Gminy B. uznał, że podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy i zwrócił się do SKO w B. o wyznaczenie innego organu do jej załatwienia. SKO postanowieniem z [...] października 2014 r., wydanym na podstawie art. 26 § 2 i 3 k.p.a., wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Miasta U. Burmistrz Miasta U. pismem z 4 listopada 2014 r., powołując się na art. 65 k.p.a., przekazał sprawę Staroście C., uznając, że sprawa dotyczy przywrócenia zlikwidowanego urządzenia wodnego (odkopania zasypanego rowu) oraz utrzymania urządzenia wodnego i wymaga załatwienia na podstawie art. 64a ust. 5, art. 64b oraz art. 77 Prawa wodnego, do czego właściwy jest starosta, jako organ administracji właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Z kolei Starosta C., powołując się na to, że sprawa dotyczy także działek nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, uznał, że powinien być wyłączony od jej załatwienia i w związku z tym pismem z 12 listopada 2014 r. zwrócił się do SKO w B. o wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu. SKO w B. postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. wyznaczyło do załatwienia sprawy Starostę P. Starosta P. po otrzymaniu sprawy, pismem z 29 stycznia 2015 r. zwrócił się do SKO w B. o rozważnie możliwości stwierdzenia nieważności jego postanowienia z [...] stycznia 2015 r., wskazując na to, że skoro sprawa została przekazana Staroście C., jako organowi właściwemu do wydania pozwolenia wodnoprawnego, to organem wyższego stopnia właściwym do wyznaczenie organu administracji do załatwienia sprawy w miejscu organu podlegającego wyłączeniu jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...].
SKO w B. postanowieniem z [...] lutego 2015 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swego postanowienia z [...] stycznia 2015 r. i następnie pismem z 24 marca 2015 r., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazało – jak to określono – sprawę z wniosku J. S. Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], przy czym z uzasadnienia wynikało, że chodzi o wyznaczenie w tej sprawie organu administracji w miejsce organu podlegającego wyłączeniu od rozpoznania.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] pismem z 24 marca 2015 r., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., zwrócił sprawę SKO w B. Organ uznał, że pismo Starosty P. z 29 stycznia 2015 r. zawierało żądanie rozważenia możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z [...] stycznia 2015 r., które zostało załatwione postanowieniem SKO z [...] lutego 2015 r. Jeżeli SKO uznało, że pismo to zawiera jeszcze inne żądanie, to zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a., SKO powinno było zawiadomić wnoszącego podanie o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu.
Ponadto organ stwierdził, że pismo Starosty P. z 29 stycznia 2015 r. nie daje podstaw do uznania, aby Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] był właściwy do załatwienia sprawy na podstawie art. 4 ust. 4 Prawa wodnego. W związku ze stanowiskiem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], SKO w B. pismem z 28 kwietnia 2015 r. przekazało sprawę Staroście P. "w celu prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego".
Starosta P. decyzją z [...] września 2015 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 29, art. 64b i art. 77 Prawa wodnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez zlikwidowanie rowu na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji uznał, iż brak podstaw do załatwienia sprawy na podstawie art. 64b i art. 77 Prawa wodnego oraz że sprawa powinna być załatwiona na podstawie art. 29 tej ustawy, do czego właściwy jest wójt, a nie starosta.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na skutek odwołania J. S. oraz Gminy B. decyzją z [...] listopada 2015 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty P. w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż Starosta P. został wyznaczony przez SKO w B. do załatwienia sprawy niezgodnie z prawem, mianowicie z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż SKO nie było organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty P. wykonującego kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych, gdyż nadal wniosek J. S. wymaga załatwienia. W związku z tym stwierdził, że akta sprawy przekazuje Staroście C., celem załatwienia sprawy.
Starosta C. po otrzymaniu akt sprawy pismem z 31 grudnia 2015 r. przekazał je Burmistrzowi Miasta U. Z pisma tego wynika, że Starosta uznaje, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest Burmistrz Miasta U., gdyż postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie art. 29 Prawa wodnego przez Wójta Gminy B., zaś SKO w B. wyznaczyło Burmistrza Miasta U. do załatwienia sprawy w miejsce organu, który podlegał wyłączeniu.
W tym stanie sprawy Burmistrz Miasta U. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą C. poprzez wskazanie tego organu administracji jako właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych poprzez zasypanie rowu. Uzasadniając wniosek, przedstawiając stan sprawy, powołał się na stanowisko zajęte w piśmie z 4 listopada 2014 r. Ponadto stwierdził, że stanowisko Starosty C. nie jest zasadne, gdyż starosta jest organem właściwym w postępowaniu legalizacyjnym (art. 64a ust. 1-4 Prawa wodnego), postępowaniu likwidacyjnym (art. 64a ust. 5 tej ustawy) oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64b Prawa wodnego. Wywiedziono przy tym, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, wykonanie urządzenia wodnego, jakim jest rów, wymaga pozwolenia wodnoprawnego.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta U. Starosta C. po pierwsze, powołał się na pismo SKO w B. z 3 grudnia 2015 r., dotyczące podobnej sprawy, w którym stwierdzono, że organ administracji wyznaczony do załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 i 3 k.p.a. jest zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę merytorycznie lub aktu o umorzeniu postępowania, po drugie, stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania art. 64a, art. 64b i art. 77 Prawa wodnego, lecz art. 29 tej ustawy. Stwierdzono też, że działania Starosty C. podjęte "w przedmiotowej sprawie nie stanowią podstaw do potraktowania ich jako sporu kompetencyjnego, a jedynie jako umożliwienie wykonania dyspozycji SKO przez właściwy organ".
Rozpoznając spór o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że spór o właściwość albo kompetencyjny może powstać nie tylko w chwili wszczęcia postępowania, ale także w jego toku, w szczególności wówczas, gdy poczynione ustalenia faktyczne będą stanowić podstawę do odmiennego niż dotychczas spojrzenia na kwestię właściwości organu administracji. W ocenie NSA, nie ma też przeszkód do tego, aby spór wywołał organ administracji, który został wyznaczony do załatwienia sprawy w trybie art. 26 § 2 k.p.a. W związku z tym nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia, że sprawa została wszczęta jako sprawa w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), że tego rodzaju sprawa była rozpoznawana i wydawano w niej decyzje oraz że SKO w B. na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyło do jej rozpoznania Burmistrza Miasta U. Istotne jest natomiast, że sprawa ta do tej pory nie została załatwiona, gdyż wydana w niej decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Także sprawa nie została załatwiona decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2015 r., gdyż postępowanie organu pierwszej instancji zostało umorzone z powodu niewłaściwości tego organu.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w toku prowadzonego postępowania poczyniono takie ustalenia, które wskazują, że sprawa w istocie dotyczy utrzymania rowu melioracyjnego. Zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, zaś stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, rowy są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli służą celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Z tak sformułowanej definicji rowu, jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, wynika, że o tym, czy określony rów jest rowem melioracyjnym nie decyduje umieszczenie go w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa wodnego, ale jego rzeczywista funkcja polegająca na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.
Uwzględniając taki stan prawny trzeba wskazać, że ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego (opinia z maja 2013 r.) wynika, że rów, którego dotyczy sprawa, jest częścią rowu, który przebiega przez tereny wykorzystywane rolniczo i służy odprowadzaniu wód spływających z wyżej usytuowanych terenów. Te okoliczności faktyczne wskazują, że sprawa w istocie dotyczy utrzymania rowu melioracyjnego. Opisany rów jest rowem melioracyjnym, gdyż m.in. służy regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz w celu ochrony użytków rolnych przed powodziami.
Zauważyć należy, że także Starosta C. w pewnym sensie przyznaje, iż w sprawie chodzi o rów melioracyjny. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy B. z [...] września 2012 r., sprzeciwiając się nałożeniu obowiązku odtworzenia rowu na działkach nr [...] i nr [...], pisze bowiem, że "działki stanowiące sporny rów, winny być utrzymywane przez właścicieli gruntów sąsiadujących, którzy odnoszą korzyści z funkcjonowania urządzenia melioracyjnego".
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że jeżeli obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, obciążający zainteresowanych właścicieli gruntów albo spółkę wodną, nie jest wykonywany, to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Powołany przepis ma w sprawie zastosowanie z tego powodu, że, jak już powiedziano, sprawa dotyczy utrzymania rowu, który jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych.
Zgodnie z art. 140 Prawa wodnego, organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest, z wyjątkami, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, starosta.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wskazał Starostę C.