Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. (data prezentaty) Wojewoda Małopolski wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zażalenia na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopanego w przedmiocie podania o doręczenie kopii decyzji Urzędu Miasta Zakopane i Gminy Tatrzańskiej nr [...] i nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę przyłącza do budynku nr [...] i [...] przy ul. T. w Poroninie.
Wnioskodawca wskazał, iż w dniu 26 lipca 2011 r. J. P. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopanego w przedmiocie rozpatrzenia podania o doręczenie kopii decyzji Urzędu Miasta Zakopane i Gminy Tatrzańskiej nr [...] i nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę przyłącza do budynku nr [...] i [...] przy ul. T. w Poroninie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu pismem z dnia 27 lutego 2012 r. znak: SKO-SW-4101-48/11, działając w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 37 k.p.a. przekazało przedmiotowe zażalenie do Wojewody Małopolskiego wskazując w uzasadnieniu, że organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego jest wojewoda.
W ocenie wnioskodawcy stanowisko przekazujące zażalenie strony do rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową Wojewodzie Małopolskiemu jest błędne. Zdaniem wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jest organem wyższego stopnia w niniejszej sprawie, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do spraw dotyczących wydawania pozwoleń na budowę, ani też innych spraw załatwianych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Funkcje instancyjne w tym zakresie pełni odpowiednio wojewoda (art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Wojewoda oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego są organami wyższego stopnia w stosunku do starosty i powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w rozpatrywaniu środków zaskarżenia od orzeczeń wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że sporna sprawa nie dotyczy kwestii rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczy wyłącznie kwestii formalnych, a nie materialnoprawnych. Nie dotyczy przy tym bezpośrednio sprawy mającej za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę, lecz stanowi wniosek o udostępnienie kopii decyzji znajdujących się w posiadaniu organu I instancji - Burmistrza Miasta Zakopane. W ocenie wnioskodawcy powyższe uwarunkowania prawnopozytywne stwarzają pole do zastosowania regulacji wyznaczających systemowo właściwość instancyjną kolegiów. Podniesiono, iż zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (a więc i wójta - art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), orzekających w indywidualnych sprawach administracyjnych, "chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej". Zdaniem wnioskodawcy skoro przepisy szczególne "milczą" na temat wskazania organu właściwego do rozpatrzenia takiego żalenia, to zastosowanie powinny znaleźć regulacje systemowe.
Te zaś (tj. ww. przepisy kodeksu stepowania administracyjnego oraz ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych) jako zasadę przyjmują uznawanie samorządowych kolegiów odwoławczych za organy wyższego stopnia w sprawach załatwianych aktami administracyjnymi, podejmowanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono, że w/w regulacje nie ograniczają swojego zastosowania do decyzji administracyjnych. Użyto w nich bowiem szerszych sformułowań. Zdaniem wnioskodawcy należy je zatem interpretować jako odnoszące się nie tylko do przypadków finalnego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych, ale również do bezczynności organów, jak obecne zaniechanie w udostępnieniu kopii wnioskowanych przez stronę decyzji administracyjnych.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko. W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia (...). W ocenie Kolegium właściwość organu, o którym mowa w cyt. przepisie należy oceniać z uwzględnieniem przepisów regulujących rzeczowy i miejscowy zakres jego działania. Artykuł 17 k.p.a. nie stanowi bowiem wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, i musi być stosowany w związku z art. 20 k.p.a., który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Podniesiono, iż przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, gdy ustala się właściwość organu do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.
Z treści art. 20 k.p.a. wynika, że właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych. Oznacza to, że organ administracji publicznej winien dokonać oceny podania wnoszonego przez stronę także pod kątem swojej właściwości do rozpoznania konkretnej sprawy. Zdaniem Kolegium właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego należy ustalać w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane, które również decydują o właściwości organów w postępowaniach nadzwyczajnych oraz innych postępowaniach określonych przepisami prawa. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta.
Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do załatwienia zażalenia J. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozpoznawana sprawa jest sporem kompetencyjnym, gdyż spór toczy się pomiędzy organem administracji rządowej – Wojewodą Małopolskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu.
Negatywny spór kompetencyjny w sprawie powstał z tego względu, iż Wojewoda Małopolski uważa, iż właściwość organu do rozstrzygnięcia zażalenia na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie rozpatrzenia podania o doręczenie kopii decyzji Urzędu Miasta Zakopane i Gminy Tatrzańskiej w przedmiocie pozwolenia na budowę przyłącza do budynku nr [...] i [...] przy ul. T. w Poroninie powinna być ustalona na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stoi na stanowisku, iż nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do spraw dotyczących wydawania pozwoleń na budowę, ani też innych spraw załatwianych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.
Aktem generalnym regulującym zasady postępowania administracyjnego jest Kodeks postępowania administracyjnego, a odmienne uregulowania mogą zawierać ustawy szczególne. Toteż zasadą jest obowiązywanie Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dotyczy to również organów wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Zasadą jest, że postępowanie w sprawie rozpoznawania zażaleń toczy się w trybie przepisów zawartych w rozdziale 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatytułowanym "Zażalenia". W myśl art. 144 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przy określaniu właściwości organu administracji publicznej do rozpatrzenia zażalenia, przyjmuje się, że organem takim jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 144 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a.).
Artykuł 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zasadą jest zatem, że organem wyższego stopnia jest zawsze samorządowe kolegium, chyba że przepis szczególny wskazuje inny organ lub odwrotnie, jeżeli przepis szczególny nie wskazuje organu wyższego stopnia, jest nim samorządowe kolegium odwoławcze.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego, że sporna sprawa nie dotyczy kwestii rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, lecz odnosi się wyłącznie do kwestii formalnych, a nie materialnoprawnych. Nie dotyczy meritum sprawy mającej za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż stanowi wniosek o udostępnienie kopii decyzji znajdujących się w posiadaniu Burmistrza Miasta Zakopane.
Wobec tego, że nie ma przepisów szczególnych, które regulowałyby kwestie wskazania organu wyższego stopnia do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia, to zastosowanie w sprawie ma art. 17 pkt 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że to samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do burmistrza działającego, jako organ I instancji w sprawie doręczenia kopii przedmiotowej decyzji.
Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.