Uzasadnienie
Prezydent Miasta Ł. wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] S.A. w W. w przedmiocie udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Ł. podał, że [...] S.A. pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na cyt. "wykonanie przepustu rurowego do przejścia kablami telekomunikacyjnymi linii kolejowej nr [...] [...] w km 8,710 linii, w trzech rurach osłonowych, pod korytem rzeki [...], planowany do wykonania metodą przewiertu sterowanego (...)". Pismem z 17 czerwca 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), przekazał wniosek [...] S.A. Prezydentowi Miasta Ł. jako organowi właściwemu wskazując, że projektowana inwestycja zlokalizowania jest w Ł. na działce o nr [...], obręb [...], która na podstawie decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.U.
MIR z 2014, poz. 25 ze zm.) posiada status terenu zamkniętego. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne inwestycja polegająca na wykonaniu przepustu nie jest wykonaniem urządzenia wodnego, co stanowiło podstawę do uznania, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki przewidujące szczególną właściwość Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. Prezydent Miasta Ł. zwrócił Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., jak określono w piśmie, niewłaściwie przekazany wniosek [...] S.A. w W. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, wyjaśniając, że wnioskowana inwestycja dotyczy wykonania urządzenia wodnego na terenie zamkniętym. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy- Prawo wodne, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe i wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń.
Prezydent Miasta Ł. przy analizie przekazanego wniosku spółki [...] S.A. wziął pod uwagę zakres inwestycji wynikający z treści kompletu złożonych dokumentów, co nakazywało uznać, że inwestycja polega na przeprowadzeniu przez wody powierzchniowe rzeki N. (pod jej dnem) infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie wykonania "przepustu rurowego". W art. 140 ust. 2a Prawa wodnego ustawodawca wskazał, że w przypadku gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych, w całości lub części, odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej, właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor regionalnego zarządu. W przedmiotowym przypadku inwestycja prowadzona w obrębie rzeki N., w dorzeczu O., kwalifikuje jako właściwego dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., czyli pierwotnego adresata wniosku [...] S.A., w związku z tym, że złożony wniosek, co nie budziło wątpliwości, dotyczy terenu zamkniętego.
Powyższe zapatrywanie stanowiło podstawę wystąpienia przez Prezydenta Miasta Ł. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. poprzez wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] S.A.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 czerwca 2015 r., zaznaczając, że zgadza się z poglądem Prezydenta Miasta Ł., iż wnioskowaną inwestycję jako roboty polegające na przeprowadzeniu przez powierzchniowe wody płynące infrastruktury telekomunikacyjnej należy kwalifikować jako działanie, o jakim mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo wodne. Niemniej, powyższe nie oznacza, że właściwość dyrektora regionalnego zarządu dotycząca udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tego rodzaju inwestycji może wynikać z przepisu art. 140 ust. 2a cyt. ustawy. Szczególna właściwość dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jak podkreślił Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., jest warunkowana spełnieniem łącznie dwóch przesłanek: pozwolenie wodnoprawne dotyczy wykonania urządzenia wodnego lub szczególnego korzystania z wód i jest realizowane na terenie zamkniętym.
Dyrektor RZGW w P. nie kwestionuje, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na działce posiadającej status terenu zamkniętego, jednakże – co istotne – definicja urządzenia wodnego zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne nie pozwala zakwalifikować wnioskowanego przedsięwzięcia do urządzenia wodnego w podanym wyżej znaczeniu. Ustawodawca, definiując to pojęcie, zwrócił bowiem uwagę na funkcję, którą muszą spełniać poszczególne urządzenia, aby można było je uznać za urządzenia wodne. Urządzeniami wodnymi zgodnie z tym przepisem są tylko te urządzenia, które służą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. zwrócił uwagę na to, że z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo wodne nie wynika żadna kompetencja dla organu administracji, co nakazuje w sprawie w odniesieniu do normy kompetencyjnej – stosować przepis ogólny (art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo wodne).
W piśmie z 21 października 2015 r. Prezydent Miasta Ł. podtrzymał swoje stanowisko sformułowane we wniosku, uznając, że wykładnia art. 140 ust. 2a ustawy - Prawo wodne przedstawiona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest błędna, albowiem nie dostrzega znaczenia treści art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dla kwestii wyznaczenia organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla przedsięwzięcia polegającego na przeprowadzeniu przez wody powierzchniowe rzeki N. (pod jej dnem) infrastruktury telekomunikacyjnej (kabli telekomunikacyjnych linii kolejowej). Niesporna dla obu organów wyłączających swoją właściwość w sprawie pozostawała kwestia charakteru prawnego obszaru, na którym miałby być przeprowadzone wnioskowane roboty, uwzględniając, że na podstawie decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, działka o nr [...] posiada status terenu zamkniętego. Spór prawny odnosił się natomiast do przypisania przedmiotowi wnioskowanych robót prawidłowej kwalifikacji prawnej, albowiem – w ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., niedopuszczalność uznania prac polegających na przeprowadzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez wody powierzchniowe rzeki N. za wykonanie urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne sprawia, że właściwość organu do rozpoznania wniosku [...] S.A. należy wywodzić z normy kompetencyjnej zapisanej w art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo wodne.
Tak formułowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. zapatrywania Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, ponieważ wyznaczenie zakresu stosowania przepisów kompetencyjnych w niniejszej sprawie wymagał prawidłowego zastosowania normy zapisanej w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo wodne. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy, za urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.
Rację ma Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. stwierdzając, że powyższy przepis nie pozwala przeprowadzenia przez wody powierzchniowe rzeki N. infrastruktury telekomunikacyjnej kwalifikować jako prac polegających na wykonaniu urządzenia wodnego, niemniej wskazaną normę uzupełnia przepis art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. W myśl art. 9 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do: a) urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych, b) prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń, c) obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, d) robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych.
Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy, przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących urządzeń wodnych do wymienionych w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne robót oznacza, że ich przeprowadzenie podlega reżimowi właściwemu dla prac, których przedmiotem pozostaje wykonywanie urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo wodne. Odnosi się to również do przepisów, które wyznaczają organ właściwy do rozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Jeżeli zatem, stosownie do treści art. 140 ust. 2a cyt. ustawy, dyrektor regionalnego zarządu wydaje pozwolenia wodnoprawne, w przypadku gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych, w całości lub w części, odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej, to właściwość tego organu dotyczy tak wydania zgody na wykonywanie na terenie zamkniętym urządzenia wodnego mieszczącego się w katalogu sformułowanym w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo wodne, jak i zgody na wykonanie prac, które przepis szczególny art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne każe kwalifikować analogicznie do tychże.
Stanowisko sprowadzające się do zarzutu, zgodnie z którym z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo wodne nie wynika żadna kompetencja dla organu administracji wadliwie postrzega sposób ustalania właściwości organu do rozpoznania sprawy administracyjnej. Istotne znaczenie w powstałym sporze przypisać należało bowiem właściwemu określeniu zakresu stosowania przepisu kompetencyjnego art. 140 ust. 2a ustawy- Prawo wodne, który wyłączał w oparciu o zastrzeżenie zawarte w art. 140 ust. 1 ustawy właściwość ogólną starosty. Właściwe określenie zakresu stosowania przepisu nie może nie uwzględniać wymogu poprawnego wyznaczenia desygnatów pojęć wymienionych w tym przepisie, co oznacza, że w przypadku wprowadzenia przez ustawodawcę definicji ustawowych organ powinien posłużyć się nimi przy wyznaczaniu swojej właściwości rzeczowej. Posłużenie się przez ustawodawcę techniką legislacyjną polegającą na odesłaniu do przepisu, który posiada swoją własną definicję ustawową, wynikało z wymogu rozróżnienia prac, które ze względu na swój charakter i rodzaj służą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich oraz takich, które tejże funkcji zasadniczo nie pełnią, niemniej poprzez swój związek z funkcją podstawową powinny podlegać analogicznym zasadom ich przeprowadzania.
Taki zabieg nie zmienia tego, że art. 140 ust. 2a ustawy - Prawo wodne należy traktować jako jeden z przepisów stanowiących przepis odesłania, co sprawia, że w zakresie określania właściwości rzeczowej organu odpowiedniość stosowania art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo wodne oznacza, że dyrektor regionalnego zarządu wydaje pozwolenie wodnoprawne w przypadku, gdy wykonywanie urządzenia wodnego na terenie zamkniętym polega również na wykonywaniu obiektu, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. ustawy.
W tych warunkach należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku [...] S.A. w W. w przedmiocie udzielenie pozwolenia wodnoprawnego pozostaje Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji