Uzasadnienie
Pismem z 5 lipca 2018 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Bolesławieckiego jako organu właściwego do zmiany decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 23 sierpnia 2012 r. udzielającej A. S.A. (dalej jako "Spółka") pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne powstających na terenie Terminala Paliw Nr [...] w [...].
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że Spółka wniosła do Starosty Bolesławieckiego o zmianę decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 23 sierpnia 2012 r. Starosta Bolesławiecki przekazał sprawę Marszałkowi powołując się na art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") w związku z § 2 rozporządzenia z 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 817).
Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyjaśnił, że decyzją z 23 sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego udzielił Spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. W dniu wydawania decyzji przedsięwzięcie to było kwalifikowane jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), a organem właściwym do wydania decyzji był marszałek województwa. W dniu 1 sierpnia 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 25 czerwca 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W wyniku nowelizacji przedmiotowa instalacja jest obecnie kwalifikowana jako instalacja potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. W ocenie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, norma intertemporalna z § 2 rozporządzenia zmieniającego nie znajdzie jednak w tym wypadku zastosowania, a więc organem właściwym do zmiany przedmiotowej decyzji będzie Starosta Bolesławiecki.
Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego (tj. przed 1 sierpnia 2013 r.) uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo przynajmniej jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), lub dokonano skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, znowelizowane rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy środowiskowej, a zatem, tylko w zakresie stosowania przepisów tej ustawy znaczenie ma przepis przejściowy § 2 rozporządzenia zmieniającego.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Bolesławiecki podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym w tej sprawie zastosowanie znajdzie § 2 rozporządzenia zmieniającego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej wymaga przede wszystkim wykładni § 2 rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo przynajmniej jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, lub dokonano skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten ma charakter intertemporalny i przewiduje, że zmiana dokonana powyższym rozporządzeniem nie obejmuje określonego rodzaju przedsięwzięć, a więc postępowań administracyjnych prowadzonych dla określonego rodzaju przedsięwzięć. Konieczne jest zatem ustalenie zakresu obowiązywania powyższego przepisu, a w szczególności przedsięwzięć i postępowań, których dotyczy ta norma. Przepis ten odnosi się do przedsięwzięć, dla których uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo dla których uzyskano jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, który to przepis stanowi katalog decyzji wymagających wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo też dla których realizacji konieczne było zgłoszenie w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ale zgłoszenie to poprzedzone musiało być uzyskaniem decyzji środowiskowej.
Norma z § 2 rozporządzenia zmieniającego ma charakter intertemporalny. Jest więc normą o charakterze wyjątkowym i jako taka musi być wykładana ściśle. Celem normy intertemporalnej jest regulacja skutków wejścia w życie zmian w dotychczasowych przepisach, a więc norma międzyczasowa reguluje kwestie, czy poprzednia, czy też nowa norma znajduje zastosowanie do stosunków prawnych, które powstały przed uchyleniem poprzedniej normy, a trwają nadal pod rządem nowej normy. Cel omawianej normy nie zakłada objęcia jej zakresem szerszego katalogu przedsięwzięć i postępowań niż wynika to z § 2 rozporządzenia zmieniającego. W tym przypadku chodzi więc o ścisłe wskazanie postępowań, w stosunku do których stosuje się poprzednio obowiązujące przepisy, a postępowania te wskazano przez wymienienie decyzji, jakimi te postępowania się kończą. Wśród tych postępowań nie wymieniono toczącego się na gruncie przepisów ustawy p.o.ś. postępowania w przedmiocie uzyskania bądź zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów, o którym stanowi art. 180 pkt 3 p.o.ś. Stąd też norma intertemporalna § 2 rozporządzenia zmieniającego nie znajdzie tu zastosowania.
Na skutek zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowa instalacja kwalifikowana jest obecnie jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie więc do art. 378 ust. 1 w związku z art. 183 ust. 1 p.o.ś., organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów jest starosta, w tym przypadku Starosta Bolesławiecki. Organ ten będzie również właściwy do zmiany pozwolenia.
Zgodnie z art. 193 p.o.ś., przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Z procesowego punktu widzenia zmiana pozwolenia nastąpi w trybie art. 155 k.p.a., którego stosowanie w tej kategorii spraw nie zostało wyłączone. Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie znaczenie ma więc również odpowiedź na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie zmiany decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej.
Wpływ zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, której sentencja dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uchwale tej, a w szczególności w jej uzasadnieniu, nie odniesiono się do wpływu zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w przypadku sprawy dotyczącej zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak uzasadnienie tej uchwały zawiera rozważania na temat wpływu takiej zmiany na właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania o właściwości organu administracji decydują przepisy obowiązujące nie w chwili wydania decyzji kończącej ostatecznie postępowanie, lecz przepisy obowiązujące w chwili wznowienia tego postępowania.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania obowiązuje inna reguła, niż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, gdzie zmiana przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym nie wpływa na właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ tę właściwość określa się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Różnicę w odmiennym, w zależności od rodzaju postępowania nadzwyczajnego, podejściu do tego samego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił różnicą co do charakteru obu tych postępowań. W szczególności odwołał się do tego, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór o właściwość w tej sprawie, ten kierunek wykładni ma również znaczenie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W przypadku zmiany decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem zmienianej decyzji. W takiej sprawie nie chodzi jedynie, jak w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej wady z ustalonego katalogu wad. W związku z tym należy przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest właściwy organ, który wydał tę decyzję, lecz organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. W przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem I instancji w danej sprawie (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji). Powyższe prowadzi również do wniosku, że w tej sprawie organem właściwym będzie Starosta Bolesławiecki.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Bolesławieckiego jako organ właściwy w sprawie.