Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą Mławskim przez wskazanie Starosty Mławskiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. Spółka zwróciła się do Starosty Mławskiego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] w miejscowości U. Starosta Mławski stwierdził, że działalność w zakresie zbierania odpadów planowana jest na działce nr [...] na której funkcjonuje instalacja (sortująca w ramach regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych) do mechanicznego przetwarzania odpadów eksploatowana obecnie przez wnioskodawcę.
Nadto wskazał, że miejscem magazynowania zbieranych odpadów będzie hala sortowni i plac magazynowy znajdujący się przed halą sortowni. Zdaniem Starosty przedmiotowy wniosek został sporządzony zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), a nie jak wskazywał wnioskodawca na podstawie art. "42 ust. 1" tej ustawy. Starosta uznał, że wnioskodawca wnioskuje o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a nie jak wynika z treści wniosku, jedynie o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, dlatego też przekazał wniosek do załatwienia Marszałkowi Województwa Mazowieckiego.
W ocenie Marszałka w obecnym stanie faktycznym, potwierdzonym przez Starostę, Spółka prowadzi działalność przetwarzania na instalacji, do której posiada prawo do eksploatacji. Wnioskodawca nie wnosi o udzielenie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a jedynie na udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów. Wnioskodawca nie skorzystał więc z przysługującego mu prawa do wnioskowania o wydanie zezwolenia łącznego na dwa przedsięwzięcia. Nie zachodzi także sytuacja określona w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach.
Zdaniem Marszałka sam fakt funkcjonowania instalacji do przetwarzania odpadów na terenie, na którym zamierza się zbierać odpady nie może być wystarczającą podstawą do uznania, że zachodzi przesłanka do wydania jednej decyzji zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wnioskodawca ma możliwość wyboru, czy będzie ubiegał się o jedno zezwolenie łączne dla dwóch działalności, tj. na zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów, czy będzie wnioskował o wydanie dwóch niezależnych decyzji, tj. zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wystąpił wyłącznie o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie znajduje tu zatem zastosowania "art. 46 ust. 1" ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na wniosek Marszałka Województwa Mazowieckiego Starosta Mławski wskazał, że wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów dotyczył zbierania opadów w miejscu, gdzie funkcjonuje instalacja podlegająca Marszałkowi (wydana decyzja – pozwolenie na wytwarzanie z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów) i wskazano w niej działkę nr [...], a więc tę samą na której funkcjonuje instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów i są one magazynowane w tych samych miejscach, tj. hali magazynowej w której odbywa się również proces sortowania odpadów i obok leżącego przy hali placu magazynowego.
W ocenie Starosty, aby funkcjonowanie ww. instalacji było prawidłowe i nie doszło do tego by część kompetencji w zakresie funkcjonowania tej instalacji miałby Marszałek, a część Starosta, to właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przedmiotowej instancji jest Marszałek.
Starosta podkreślił także, że przedmiotowa instalacja ma status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 6 lipca 2015 r. nr 64/14). Wskazał także, że wcześniej sortownia (część mechaniczna) zakładu została ujęta w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2006 r. – pozwolenie zintegrowane, zmienionej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., natomiast część biologiczna funkcjonowała na podstawie decyzji Starosty Mławskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla instalacji biologicznego przetwarzania odpadów. W ocenie Starosty aby proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów uznać za zintegrowany konieczna jest decyzja jednego organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Ze sporem negatywnym mamy do czynienia wówczas, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia wniosku strony.
W niniejszej sprawie organy biorące udział w sporze nie uznają się za właściwe do załatwienia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr ewid. [...] w miejscowości U. Niesporne jest, że na przedmiotowej działce funkcjonuje instalacja (sortownia w ramach regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych) do mechanicznego przetwarzania odpadów eksploatowana przez ww. Spółkę. Z tego powodu, zdaniem Starosty, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki jest Marszałek Województwa Mazowieckiego.
Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wprowadził zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2 tego artykułu). Organy właściwe wskazane są w ust. 3 i 4 art. 41 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a – c), bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje:
- a) przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- b) odpady inne niż niebezpieczne poddawane odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- c) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych i instalacje określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.
W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, planowanego zamierzenia w postaci zbierania odpadów innych niż niebezpieczne nie można zakwalifikować jako jednego z przedsięwzięć o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a – c ustawy o odpadach. Wniosek Spółki dotyczy bowiem zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, a to, że działalność Spółki w postaci zbierania przedmiotowych odpadów będzie się odbywała na terenie, na którym Spółka już eksploatuje instalację działającą w ramach regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, nie czyni z tego przedsięwzięcia działalności w ramach tej instalacji. Wbrew twierdzeniom Starosty planowane zbieranie odpadów nie może być także uznane za działanie w ramach powyższej instalacji z tego powodu, że część odpadów – tych które mają być zbierane i tych które zostają wytworzone na przedmiotowej instalacji – pokrywa się i są magazynowane na tym samym terenie.
Rację ma Marszałek Województwa Mazowieckiego, że w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, a to z tego powodu, że wniosek Spółki dotyczy tylko i wyłącznie zezwolenia na zbieranie odpadów. Natomiast sytuacja, w której można zastosować ww. przepis dotyczy posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony, objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach.
Tym samym przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach odnosi się do wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (porównaj postanowienia NSA: z 20 maja 2015 r. II OW 214/14 i II OW 239/14).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 13 lipca 2015 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, jest Starosta Mławski. Dlatego, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.