Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. Starosta Ostrowski złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu administracji geologicznej właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym w miejscowości K., w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że w dniu 29 maja 2014 r. Wójt Gminy Sieroszowice wystąpił do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego i hodowlanego. Pismo Wójta Marszałek przekazał Staroście Ostrowskiemu. W ocenie Starosty organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku o uzgodnienie jest Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na przepis art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 613) podnosząc, że organem administracji geologicznej jest marszałek województwa. Wyjątki od tej zasady przewiduje ust. 2 i 3 powyższego artykułu, przy czym ust. 2 stanowi, że do zadań starosty należą sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi.
Zaś uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie polega na zatwierdzeniu projektów robót geologicznych ani dokumentacji geologicznej, a jest zajęciem stanowiska. Podstawy do zajęcia takiego stanowiska przez starostę nie stanowi także przepis art. 110 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Wielkopolskiego wskazał, że stanowisko Starosty Ostrowskiego należy uznać za nietrafne. W uzasadnieniu Marszałek wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OW 132/12, z którego wynika, że art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie spór dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu m.in. do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Podobnie przepisy art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 tej ustawy nakładają na organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia tych decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
Zgodnie z treścią art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zaś w myśl art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza powołanych przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji. Również art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) wskazuje starostę jako organ właściwy do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Starosta prowadzi także rejestr zawierający informację o tych terenach. Informacje, jakie powinien zawierać taki rejestr, określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121, poz. 840).
Zaś w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) w art. 13d ust. 6 pkt 3a wyraźnie ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy.
Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazanie warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że nie ulega wątpliwości, iż uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy (wydawanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odnosi się do zakresu "warunków posadowienia obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Dodatkowo podnieść należy, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 ustawy Prawo geologiczne i górnicze budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy (takie samo stanowisko zajęto w postanowieniach NSA: z dn. 28.11.2012 r., sygn. akt II OW 132/12; z dn. 28.11.2012 r., sygn. akt II OW 143/12; z dn. 16.10.2012 r., sygn. akt II OW 86/12).
Z powyższych względów, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Ostrowskiego jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji A. i B.S. polegającej na budowie budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym na terenie miejscowości K.