Uzasadnienie
Starosta W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem A., poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. i K. D. dotyczącego interwencji w sprawie rowu znajdującego się w granicy ich posiadłości, tj. na działkach nr [...] w miejscowości T. W uzasadnieniu wniosku Starosta W. wskazał na następujące okoliczności:
Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Burmistrz A. przekazał Staroście W. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek M. i K. D. do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami w części dotyczącej "interwencji w sprawie rowu melioracyjnego znajdującego się w granicy dz. nr [...] w miejscowości T.". W ramach prowadzonego postępowania organ przekazujący sprawę ustalił, że wzdłuż wskazanych działek został wykonany przez rodzinę wnioskodawców rów melioracyjny odwadniający przyległe do niego pola uprawne. Rów był utrzymywany przez rodzinę wnioskodawców i osoby trzecie. Początek rowu znajdował się na działce Państwa D. a ujście tego rowu – w potoku T. będącego w administracji Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Przekazując przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia, Burmistrz A. jako podstawę prawną do rozpatrzenia tego wniosku wskazał art. 77 ust. 1 oraz art. 64a ust. 1 i art. 64b ustawy Prawo wodne.
Starosta W., z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy, nie zgadza się z powyższymi ustaleniami oraz interpretacją przepisów ustawy Prawo wodne. W jego ocenie, przywołane okoliczności faktyczne sprawy nie znajdują odzwierciedlenia w przywołanych przepisach. Stan stosunków wodnych przedstawiony przez Burmistrza A. wskazywał jedynie na prawdopodobieństwo zmeliorowania terenów przyległych do dz. nr [...] i koniecznym było podjęcie przez Starostę jednoznacznych ustaleń wyjaśniających w tym zakresie.
Starosta W. pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. wystąpił do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne o udzielenie informacji, czy grunty w sąsiedztwie wymienionych działek oraz te działki objęte są ewidencją urządzeń wodnych oraz gruntów zmeliorowanych lub ewidencją wód, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że na przedmiotowych działkach nie występują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych oraz że w archiwum brak jest dokumentów potwierdzających przesłanki wskazujące na zmeliorowanie ww. gruntów.
Zawiadomieniem z dnia 6 maja 2014 r. Starosta W. poinformował strony o przeprowadzeniu wizji w terenie celem przeprowadzenia dowodu z oględzin i wyznaczył termin na dzień [...] maja 2014 r. W trakcie wizji nie stwierdzono rowu w terenie na działkach nr ewid. [...], gdyż uległ on trwałemu zanikowi w wyniku braku konserwacji. Wody opadowe spływające z wyżej położonej drogi gminnej odprowadzane są przepustem pod tą drogą na działki Państwa D. i rozlewają się po nich powierzchniowo, zgodnie ze spadkiem terenu, powodując ich podmakanie. Według oświadczenia M. D. przepust w drodze gminnej, którym prowadzane są na jej działki wody opadowe istnieje od lat 60-tych ubiegłego wieku, z tym że w latach następnych był on powiększany do większej średnicy.
Ponadto przypuszcza, że rów biegnący dawniej po jej działkach mógł być wykonany przez jej rodziców również w latach 60-tych. Rów ten służył jedynie odwodnieniu działek rolnych przyległych do niego. Wyjaśniła, że nie posiada żadnych dokumentów, które potwierdzałyby fakt wyrażenia zgody przez jej rodziców na odprowadzenie wód opadowych z przepustu drogowego na posesję prywatną.
W dniu [...] maja 2014 r. do Starosty W. wpłynęło pismo [...] Zarządu Melioracji Wodnych w K., adresowane do Państwa D., z którego wynikało, że przyczyną osuwania się skarpy potoku T. na wysokości posesji Państwa D. jest podmakanie działek nr [...] w wyniku napływu wody spływającej z drogi gminnej oraz kamieniołomu, poprzez przepust w drodze gminnej. Zdaniem Zarządu podmakanie działek spowodowane jest nieprawidłowym wykonaniem urządzeń wodnych i ich złym stanem technicznym.
W związku z powyższym Starosta W. pismem z dnia 21 maja 2014 r. wezwał strony postępowania do wskazania dowodu na potwierdzenie istnienia rowu, w tym przedłożenia wyjaśnień dotyczących okoliczności wyrażenia zgody na odprowadzenie wód deszczowych spływających z drogi gminnej przez przepust umieszczony w drodze gminnej na ww. działki oraz dokumentów potwierdzających czas i miejsce założenia przepustu w drodze. Państwo D. nie zajęli dodatkowego stanowiska w sprawie.
Starosta wskazał, że ze zgromadzonego materiału wynika, że urządzenia wodne (rów i przepust) powstały w latach 60-tych. Data ta wskazuje, że są to urządzenia legalne, bowiem powstały przed wejściem w życie ustawy z 1974 r. Prawo wodne. Nie ustalono właściciela urządzenia wodnego rowu biegnącego po działkach nr [...] jednakże, co potwierdził Burmistrz A. i Państwo D., odprowadzenie wód opadowych na ww. działki odbywa się bez zgody ich właścicieli. Wody odprowadzane są w sposób skumulowany przepustem w drodze gminnej, a zlewnię tych wód stanowi droga gminna, kamieniołom oraz teren przysiółka K.. Nie są to więc wody odprowadzane z systemów melioracyjnych terenów użytków rolnych. Brak takich terenów został potwierdzony w stanowisku MZMiUW w K. Ponadto przedmiotowy rów nie biegł po wydzielonych działkach, lecz po działkach prywatnych strony, stanowiących użytki rolne. Jak wynika ze zgromadzonego materiału, w szczególności informacji Urzędu Miejskiego w A. z dnia [...] czerwca 2014 r., rów ten został wykonany w czynie społecznym i służył przede wszystkim do uchwycenia i kontrolowanego odprowadzenia wód powierzchniowych z terenów wyżej położonych.
Rozwiązanie to miało zapobiegać powierzchniowemu rozlewaniu się wód na działki zabudowane. Zaznaczono, że wody opadowe w sposób skumulowany nadal odprowadzane są przepustem z drogi gminnej na wskazane działki stanowiące własność Państwa D. bez ich zgody.
Przyjmując zatem, że przedmiotowy rów istniał w przeszłości, to według ustaleń Starosty W. jego rzeczywista funkcja nie służyła poprawie stosunków wodnych gleb użytków rolnych lecz odprowadzeniu wód opadowych z terenów położonych wyżej. Ustalenia te potwierdził również MZMiUW w K. wskazując, że na przedmiotowych działkach nie występują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych oraz że w archiwum brak jest dokumentów potwierdzających przesłanki wskazujące na zmeliorowanie ww. gruntów.
Z tych względów, w ocenie Starosty W., w przedstawionej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 77 ust. 1 oraz art. 64a ust. 1 i art. 64b ustawy Prawo wodne, a organem właściwym do rozpatrzenia wniosku stron jest Burmistrz A. Zdaniem Starosty, w niniejszej sprawie ma miejsce naruszenie stosunków wodnych, o których mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne zgodnie z którym:
- 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
- 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
- 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
- 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
- 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Ponadto, jak wskazał wnioskujący organ, zgodnie z art. 30 ustawy Prawo wodne, do kompetencji burmistrza należy zatwierdzanie postanowień pisemnej ugody, ustalającej zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną.
Mając powyższe na względzie Starosta W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem A. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz A. wskazał na następujące okoliczności:
Mając na uwadze konieczność przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej, uwzględniając treść wniosku Państwa D. oraz treść dodatkowych wyjaśnień złożonych przez strony w trakcie wizji w terenie, Burmistrz A. ustalił, że sprawa znajduje się w kompetencji następujących organów:
- 1. Burmistrza A. w odniesieniu do kwestii związanej z usprawnieniem odwodnienia, utrzymania przepustu drogi gminnej,
- 2. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w części dotyczącej powstałego urwiska w rejonie posesji ozn. W. w m. T. [...], oraz
- 3. Starosty W. odnośnie interwencji w sprawie rowu melioracyjnego, jako organu posiadającego wiedzę i instrumenty prawne do weryfikacji wskazanego przez stronę problemu.
Przesłankami do przekazania w tej części pisma Państwa D. do Starosty W. były następujące fakty:
- - zgodnie z treścią wniosku Państwo D. wnieśli o konieczność podjęcia interwencji w sprawie rowu melioracyjnego. Fakt, iż jest to urządzenie melioracji wodnych szczegółowych potwierdzili w protokole spisanym podczas oględzin.
- - Państwo D. w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. podkreślili, że przyczyną szkód powstających na ich gruncie jest m.in. brak systematycznego udrażniania przedmiotowego rowu znajdującego się na ich posesji w granicy działek [...] oraz wskazali, że rów ten dotychczas był systematycznie udrażniany przez wszystkich zainteresowanych właścicieli przyległych gruntów, co obecnie zaniechano,
- - w latach wcześniejszych obowiązek utrzymywania rowu na posesji Państwa D. był realizowany przez wszystkich zainteresowanych właścicieli gruntu. Działania takie są spójne z cechą urządzeń melioracji wodnych, które jako inwestycje o charakterze liniowym przebiegają na dłuższych odcinkach niż tylko jedna nieruchomość, stąd działania takie muszą być skoordynowane z utrzymaniem ich drożności na całej długości, przez wszystkich zainteresowanych właścicieli gruntów. Zawarte w piśmie informacje oraz oświadczenia złożone przez wnioskodawców dały podstawę do stwierdzenia, iż w sprawie ma zastosowanie art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne,
- - organem właściwym zgodnie z zapisami ww. ustawy, który sprawuje nadzór nad prawidłowym funkcjonowaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych jest starosta i w ramach swych właściwości i uprawnień jest kompetentny do rozpatrzenia sprawy.
Jednocześnie Burmistrz nie zakwestionował ustaleń poczynionych przez Starostę W.. Uznał, że podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie stanu faktycznego odmiennego co do treści wniosku złożonego przez Państwa D. poczyniono w postępowaniu dowodowym i wyjaśniającym w toku postępowania prowadzonego przez Starostę, w którego kompetencji i właściwościach należy nadzór i kontrola nad urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych. Takich ustaleń Burmistrz nie był w stanie poczynić na etapie rozpoznawania wniosku.
W ocenie Burmistrza A. w niniejszej sprawie nie ma również zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne. Świadczą o tym następujące przesłanki:
- 1) wskazuje na to treść art. 29 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy,
- 2) Aby organ mógł zastosować sankcję nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom określoną w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne musi stwierdzić, że zmiana stanu wód na gruncie szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie, oraz że między tą zmianą a szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy.
- 3) Stan wód na gruncie w odniesieniu do odwodnienia nie uległ zmianie, tj. odwodnienie istnieje od ponad 50-ciu lat. Obecnie rów na posesji Państwa D. przy granicy dz. [...] jest niedrożny. W wyniku m.in. niedrożnego rowu na posesji Państwa D. dochodzi do zalewania nieruchomości stanowiącej ich własność. Z powyższego wynika, że właściciel gruntu w wyniku zaniechania udrażniania rowu na własnej posesji powoduje szkodę na własnym gruncie. Powyższy przypadek nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy Prawo wodne.
- 4) Zgodnie z treścią prośby oraz oświadczeń złożonych do protokołu, wnioskodawcy widzą potrzebę utrzymywania rowu, jednak podkreślają, iż odprowadza on również wody z terenów przyległych jak i drogi, dlatego obowiązki jego utrzymywania winny być nałożone na wszystkich zainteresowanych właścicieli gruntów. Tymczasem tryb określony art. 29 i 30 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie w nałożeniu obowiązków wyłącznie do właściciela gruntu, a nie do osób odnoszących korzyści z tytułu istnienia danego urządzenia wodnego.
- 5) Przyjmując ustalenia, że nie jest to urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, rów ten i tak stanowi urządzenie wodne (art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne), co w swych wnioskach również potwierdził Starosta W
Końcowo, Burmistrz A. zaznaczył, że obecnie prowadzi postępowanie wyjaśniające w związku z wnioskiem Państwa D. w odniesieniu do ewentualnej modernizacji istniejącego odwodnienia oraz planuje udrożnić istniejący przepust przy posesji ozn. W. [...], wynika to jednak z przepisów odrębnych oraz właściwości w strukturze administracji publicznej, nie zaś z zastosowania trybu art. 29, czy art. 30 ww. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Podkreślić wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając tego rodzaju sprawy nie może wyręczać organów administracji publicznej w kwestiach do nich należących. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana.
Brak takiego precyzyjnego określenia sprawy i w konsekwencji możliwości podania organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a.). Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 k.p.a., nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu.
W rozpoznawanej sprawie chodzi o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku M. i K. D. skierowanego do Burmistrza A. o podjęcie działań interwencyjnych z uwagi na zalewanie działek rolnych będących ich własnością. Podejmowane przez organ czynności ujawniły szereg problemów, jakie mogą wpływać na taki stan rzeczy. Zauważono zatem, że może być to wynikiem niewłaściwego utrzymania przepustu – drogi gminnej, może też taki stan rzeczy wiązać się z urwiskiem w rejonie posesji, wreszcie może być on wynikiem zaniedbań w utrzymaniu rowu melioracyjnego na granicy posesji wnioskodawców. Nie ulega wątpliwości, że kwestie te pozostają we właściwości różnych organów, na co zwrócił uwagę Burmistrz A. w odpowiedzi na wniosek, przy czym splot powodów takiego stanu rzeczy, a tym samym brak jednoznacznego ustalenia w czym tkwi przyczyna zalewania gruntów, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozważenie na którym organie spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia tej sprawy.
W odniesieniu do urządzeń wodnych przywołać należy przepis art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), stosownie do którego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, wykonanie urządzeń melioracyjnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 jest starosta, wykonujący to jako zadanie z zakresu administracji rządowej, co wynika z treści art. 140 ust. 1 Prawa wodnego.
Taka konkluzja, nie jest jednak wystarczająca dla ustalenia organu właściwego do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Państwa M. i K.D., bowiem – jak wykazano powyżej – sprawa ta jest wielowątkowa, pozostająca we właściwości różnych organów, z których każdy winien zająć się sprawą stosownie do swojej właściwości, co zresztą w sprawie ma miejsce. Jak bowiem wynika z odpowiedzi na wniosek, Burmistrz A. prowadzi obecnie postępowanie w odniesieniu do instalacji odwadniającej oraz planuje udrożnić istniejący przepust.
Wobec powyższego wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu należało oddalić na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 i 160 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.