Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 września 2015 r. Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość ze Starostą Raciborskim przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w Raciborzu przy ul. [...].
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Śląskiego wskazał, że 20 lipca 2015 r. do Starosty Raciborskiego wpłynął wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w T. w sprawie udzielnie wskazanego wyżej pozwolenia zintegrowanego. Instalacja została określona w Planie gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014, przyjętego uchwałą Nr IV 25/1/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z 24 sierpnia 2012 r., jako planowana regionalna instalacja w Regionie III. Starosta Raciborski przekazał sprawę Marszałkowi Województwa Śląskiego, powołując się na art. 378 ust. 2a pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.").
W ocenie Starosty Raciborskiego, marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.
Marszałek Województwa Śląskiego nie podzielił stanowiska Starosty Raciborskiego. Wyjaśnił, że po nowelizacji art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś. konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy "regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" i "instalacje określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych", to te same instalacje, a jeśli nie to jak zdefiniować "instalacje określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych".
Marszałek Województwa Śląskiego podkreślił, że zgodnie z art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje w drodze decyzji organ właściwy odpowiedni ze względu na miejsce przetwarzania odpadów. Dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych organem właściwym jest marszałek województwa. W pozostałych przypadkach właściwy jest starosta.
W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego regulacja ta jest niejasna i rodzi wątpliwości, ponieważ nie można jednoznacznie stwierdzić, czy ustawodawca odnosi się w tym przepisie do instalacji regionalnych i zastępczych wobec nich, czy też do instalacji istniejących i planowanych. Ustawa nie posługuje się pojęciem instalacji planowanych. Instalacje przewidziane w planie można podzielić na instalacje o statusie instalacji regionalnych i instalacje zastępcze. W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego, chodzi tu o instalacje, które już istnieją oraz te, które są planowane (zostały określone w planie jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych), jednak nie można takiego wniosku wyciągnąć w stosunku do każdej z instalacji zastępczych wpisanych do planu.
Jednocześnie Marszałek Województwa Śląskiego podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), planowana instalacja jest przedsięwzięciem należącym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś organem właściwym w sprawie jest starosta.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Raciborski podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie.
W ocenie Starosty Raciborskiego, "regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" to instalacje już istniejące, posiadające status instalacji regionalnej. Natomiast "instalacje określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" to instalacje planowane, które są określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zdaniem Starosty Raciborskiego, tezę taka potwierdza art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, z którego wynika, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy i oddania do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Instalacje opisane w planie posiadają status regionalnych i zastępczych. Przedmiotowa instalacja została określona w Planie gospodarki odpadami dla województwa śląskiego jako planowana regionalna instalacja w Regionie III.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś., marszałek województwa jest właściwy w sprawach pozwolenia na wytwarzanie opadów i pozwolenia zintegrowanego dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Przepis ten został dodany na podstawie art. 3 pkt 2 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122). Podobne unormowania zawiera art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, który wskazuje marszałka województwa jako organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia na zbierania odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeśli zezwolenia te mają być wydane dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.
Cytowana wyżej nowelizacja dokonała zmiany zarówno w przepisach ustawy p.o.ś., jak i ustawy o odpadach. We wcześniejszym brzmieniu art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach stanowił, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach zezwoleń dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów. Dodanie do tego przepisu drugiej części w brzmieniu "i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" zostało skorelowane z odpowiednią regulacją w ustawie p.o.ś, gdzie wprowadzono cytowany wyżej art. 378 ust. 2a pkt 3. W ten sposób wydawanie zarówno zezwoleń na zbieranie i prowadzenie przetwarzania, jak również pozwoleń na wytwarzanie odpadów i pozwoleń zintegrowanych dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, zostało powierzone marszałkowi województwa.
Jak wynika z uzasadnienia senackiego projektu ustawy nowelizującej, usunięcie dotychczasowej niezgodności między ustawą o odpadach a ustawą p.o.ś. była przedmiotem postulatów samorządowców. W poprzednim stanie prawnym, wydawanie pozwoleń na przetwarzanie odpadów i pozwoleń zintegrowanych dla przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowiska, jakimi mogą być instalacje mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, powierzone zostało na gruncie ustawy p.o.ś. właściwym miejscowo starostom, podczas gdy zezwolenia dla instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych na podstawie przepisów ustawy o odpadach wydawał marszałek województwa.
Dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie konieczne jest zatem rozróżnienie dwóch pojęć użytych w zarówno w art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś., jak i art. 41 ust. 3 lit. c ustawy o odpadach - "regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" oraz "instalacje określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych". Wątpliwości, jakie powstały na gruncie takiego sformułowania cytowanych przepisów wynikają z faktu, że w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych mogą zostać zarówno wskazane instalacje już istniejące, jak i instalacje dopiero planowane, które status instalacji regionalnych uzyskają dopiero po zakończeniu realizacji i spełnieniu przesłanek z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach i na podstawie art. 38 ust. 5 tej ustawy. Ustawa o odpadach nie posługuje się jednak wprost pojęciem "planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych".
Możliwość ujęcia przewidzianej do realizacji instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami wynika natomiast jednoznacznie z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, który przewiduje, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (a więc uchwała podejmowana przez sejmik województwa wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i w sprawie jego wykonania – art. 38 ust. 1 ustawy o odpadach), podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy i oddania do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania opadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Oznacza to, że dopuszczalne jest wskazanie w wojewódzkim planie gospodarki odpadami instalacji jeszcze nieistniejącej, a po zakończeniu jej budowy i oddaniu do użytkowania, uzyska ona status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z chwilą ogłoszenia zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 38 ust. 5 w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach).
Z tych przyczyn nie można podzielić zaprezentowanego w tej sprawie stanowiska Marszałka Województwa Śląskiego, które sprowadza się do stwierdzenia, że jest on właściwy tylko w sprawach regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych już istniejących i przewidzianych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Stanowisko takie podważa ratio legis zarówno art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś., jak i art. 41 ust. 3 lit. c ustawy o odpadach. W takim bowiem przypadku "regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" oraz "instalacje określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" to pojęcia częściowo tożsame. Zbędne byłoby bowiem wyróżnianie w cytowanych przepisach "instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych", rozumianych jako instalacje już istniejące, skoro właściwość marszałka w sprawach opisanych wyżej pozwoleń i zezwoleń wynikałaby z szerszego sformułowania "regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych". Trudno podzielić pogląd, że racjonalny ustawodawca na gruncie jednego aktu prawnego i w tej samej jednostce redakcyjnej używa dwukrotnie tożsamego pojęcia.
Należy więc dokonać rozróżnienia omawianych pojęć na:
- - instalacje istniejące i to niezależnie od tego, czy zostały przewidziane w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne lub zastępcze;
- - instalacje dopiero przewidziane realizacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, do których zalicza się instalacja w Raciborzu i co wprost wynika z poz. 1 tabeli 89 Planu gospodarki dla województwa śląskiego 2014 (s. 165 uchwały).
Trudno również zaakceptować pogląd, że racjonalny ustawodawca powierza właściwość do orzekania w sprawach omawianych tu pozwoleń i zezwoleń dwóm różnym organom, tylko z uwagi na etap realizacji danego przedsięwzięcia. Przeciwnie, należy założyć, że intencją ustawodawcy było powierzenie całości spraw związanych z pozwoleniami i zezwoleniami dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych marszałkowi województwa.
W tej sprawie oznacza to, że organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Śląskiego. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.