Uzasadnienie
Minister Środowiska pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Krośnieńskim oraz Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w Krakowie o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla oceny warunków geologiczno-inżynierskich podłoża pod projektowaną budowę urządzeń bariery migracyjnej w km 27+960 Jasiołka".
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 6 marca 2014 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie wystąpił do Starosty Krośnieńskiego o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla oceny warunków geologiczno-inżynierskich podłoża pod projektowaną budowę urządzeń bariery migracyjnej w km 27+960 Jasiołka".
Starosta Krośnieński pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r., przekazał do Ministra Środowiska ww. wniosek wraz z projektem robót geologicznych w celu rozpatrzenia w związku z tym, iż w jego rozumieniu przedmiotowy projekt dotyczy obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (wyposażenie jazu o wysokości piętrzenia 5,5 m w urządzenie zapewniające migrację ryb). Zdaniem Starosty, zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r., poz. 613 i 587) organem administracji pierwszej instancji właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest minister właściwy do spraw środowiska.
W związku z powyższym Minister Środowiska pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Zdaniem wnioskodawcy Prawo geologiczne i górnicze stosownie do art. 161 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 10 określa właściwość rzeczową: starosty, do którego należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczące badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych; Ministra Środowiska, do którego należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczące obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m.
Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 86, poz. 579) przepławka dla ryb jest rodzajem budowli hydrotechnicznej. Przepławka jest budowlą (urządzeniem) stosowanym na stopniach wodnych (przy zaporach wodnych, jazach), którego celem jest umożliwienie rybom migracji w górę rzeki, zwłaszcza w okresie tarła. Szczególnym rodzajem budowli hydrotechnicznych są natomiast budowle piętrzące. Zalicza się do nich budowle hydrotechniczne umożliwiające stałe lub okresowe piętrzenie wody oraz substancji płynnych lub półpłynnych ponad przyległy teren albo akwen. Funkcją przepławki nie jest natomiast piętrzenie wody, lecz stworzenie rybom możliwości pokonywania przeszkody, którą jest budowla piętrząca. Co prawda niekiedy przepławka może być elementem budowli piętrzącej (np. jazu), tyle że w przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zachodzi.
Ewidentnym celem inwestora jest bowiem budowa przepławki omijającej istniejącą budowlę piętrzącą (jaz). Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że zamierzone badania geologiczne nie będą wykonywane na potrzeby piętrzenia wód ani przebudowy istniejącej budowli piętrzącej, co wyraźnie wynika z treści przedłożonego projektu robót geologicznych (a zwłaszcza z załącznika graficznego znajdującego się w aktach sprawy). Projekt inwestycji zakłada wykonanie budowli na lewym brzegu rzeki Jasiołka obejścia omijającego stopień wodny o wysokości piętrzenia 5,5 m.
Skoro zaś wspomniana przepławka ma być samodzielnym obiektem budowlanym, którego celem nie jest piętrzenie wód, minister właściwy do spraw środowiska nie jest właściwy do zatwierdzenia projektu robót geologicznych w celu ustalenia przydatności podłoża dla budowy wspomnianej przepławki. Przepławka ta jest zatem obiektem budowlanym w rozumieniu art. 161 ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego.
Zdaniem Ministra w opisanej sytuacji brak jest uzasadnienia do tego, by uznać, że to Minister Środowiska powinien zatwierdzać projekty robót geologicznych na potrzeby wykonania obiektów nie służących piętrzeniu wód. Opisany obiekt nie piętrzy wody i stanowi co najwyżej obiekt towarzyszący jazowi na rzece Jasiołka w km 27+960.
W odpowiedzi na wniosek (pismo z dnia 4 sierpnia 2014 r.) Starosta Krośnieński wskazał, że fakt, iż mamy do czynienia z projektem dotyczącym obiektu budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m został w sposób jednoznaczny i bezsporny potwierdzony przez jego wykonawcę, posiadającego stwierdzone odpowiednie kwalifikacje do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi. Inwestor, w piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r. L.dz. W107/04/2014 również zamieszcza taką informację oraz dołącza do tego pisma projekt z ww. stwierdzeniami.
Zdaniem Starosty, Minister Środowiska nie przedstawił żadnych dokumentów (ekspertyz), które by potwierdzały, iż w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z projektem dotyczącym obiektu budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m. Ustalenia Ministra Środowiska są sprzeczne z zapisami zawartymi w projekcie robót geologicznych, wykonanym przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje. Brak jest podstaw pozwalających stwierdzić, iż wykonawca projektu robót geologicznych wykonał go w sposób nieprawidłowy, dokonując błędnej kwalifikacji.
Zdaniem Starosty przepławka dla ryb nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, gdyż jest zawsze związana bezpośrednio z budowlą piętrzącą, która stanowi barierę migracyjną dla ryb, w innym przypadku nie byłoby sensu wykonywanie urządzenia umożliwiającego migrację ryb. Przy projektowaniu przepławki nie tylko bierze się pod uwagę umożliwienie rybom migracji w górę rzeki, ale również koniecznym jest jednoczesne uwzględnienie parametrów budowli piętrzącej, gdyż nie można dopuścić do sytuacji aby w wyniku wykonania przepławki, budowla piętrząca straciła swoją funkcję, tj. możliwość stałego łub okresowego piętrzenia wody. W rozpatrywanej sprawie jaz piętrzy wodę dla potrzeb ujęcia wody powierzchniowej dla wodociągu komunalnego miasta Krosno.
To, że przepławka dla ryb stanowi integralną część budowli piętrzącej wynika z dalej powołanych przepisów (bez względu na rozwiązania konstrukcyjne zastosowanie mają te same przepisy prawa), dokumentów, decyzji.
Artykuł 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) stanowi, że przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych. Budowle piętrzące powinny umożliwiać migrację ryb, o ile jest to uzasadnione lokalnymi warunkami środowiska.
Zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 86, poz. 579), budowle piętrzące przegradzające rzekę wyposaża się w urządzenia zapewniające swobodne przedostawanie się ryb przez przeszkodę.
Zgodnie z § 19 rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły, wykonanie budowli piętrzącej w korycie cieku, wymaga wyposażenia tej budowli w urządzenia wodne zapewniające migrację ryb. Starosta wskazał też, że na s. 28 operatu wodnoprawnego dla zadania "Opracowanie projektów udrożnienia pozostałych barier migracyjnych dla organizmów wodnych na rzece Wisłoce, Ropie i Jasiołce’’ w ramach Projektu POIS-05,02.00-00-182/09-00 "Przywrócenie drożności korytarza ekologicznego rzeki Wisłoki i jej dopływów" – udrożnienie bariery migracyjnej w km 27+960 rzeki Jasiołki, m. Szezepańcowa, gm. Chorkówka – zapisano cyt. "(...) istniejąca budowla piętrząca w korycie cieku została wyposażona w projektowane urządzenie wodne zapewniające migracje charakterystycznych gatunków ryb dwuśrodowiskowych oraz występujących tam gatunków ryb charakterystycznych dla danej krainy rybnej". Ten zapis odnosi się do przedmiotowego jazu – obiektu budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia 5,5 m, który został wyposażony w przepławkę będącą przedmiotem niniejszego sporu.
Starosta w odpowiedzi na wniosek Ministra wskazał również, że dla planowanego przedsięwzięcia obejmującego wykonanie przedmiotowej przepławki dla ryb została wydana decyzja Wójta Gminy Chorkówka z dnia 28 października 2013 r. RIŚ.6220.10.2013 o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z zaliczeniem przedsięwzięcia do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 65 i 66 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze m). Z powyższego wynika, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia m.in. z rozbudową, przebudową budowli piętrzącej wodę. W tej decyzji zapisano, iż planowane przedsięwzięcie polegać będzie na udrożnieniu jazu zlokalizowanego w km 27+960 rzeki Jasiołka, który cechuje się znaczną wysokością piętrzenia ok, 5,5 m.
Operat wodnoprawny i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zostały przekazane Marszałkowi Województwa Podkarpackiego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej inwestycji.
Zdaniem Starosty Krośnieńskiego przedmiotem niniejszej sprawy jest przepławka, która stanowi wyposażenie budowli piętrzącej przekraczającej wysokość 5 m. Zatem zasadnym jest, aby obiekt budownictwa wodnego był we właściwości jednego organu administracji geologicznej, a nie dwóch organów poprzez dokonanie rozgraniczenia jazu piętrzącego od przepławki, która stanowi jego wyposażenie.
Przywołane przez Ministra we wniosku postanowienie NSA, odnosi się do innej sytuacji i nie może mieć zastosowania w tej sprawie.
W związku z powyższym Starosta Krośnieński podtrzymuje stanowisko, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Minister Środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Spór kompetencyjny w rozumieniu powyższych przepisów jest sporem o prawo, zaistniałym pomiędzy co najmniej dwoma organami. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, kiedy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu kompetencji organów, kiedy odmiennie interpretują obowiązujące przepisy prawa, odnosząc je do tej samej sprawy.
Organy administracji publicznej zgodnie z art. 19 k.p.a. zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co w praktyce oznacza ustalenie przez organ, że dana sprawa należy do jego kompetencji.
Sytuacja, w której można mówić o sporze kompetencyjnym ma miejsce, jeżeli co najmniej dwa organy uznają, że w tej samej sprawie są właściwe do jej rozstrzygnięcia, albo że żaden z nich nie jest właściwy (spór pozytywny, spór negatywny). W sporze kompetencyjnym musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy, do której odnoszą się organy. Aby więc mówić o sporze kompetencyjnym (rzeczywistym, a nie pozornym), organy będące w sporze powinny ustalić prawidłowo stan faktyczny i prawny w sprawie (A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, wyd. 1, Warszaw 2008, s. 18–26 i powoływane tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy będące w sporze, nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w sprawie, co wynika z wniosku Ministra Środowiska i odpowiedzi na wniosek Starosty Krośnieńskiego.
Zdaniem Ministra Środowiska: "Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że zamierzone badania geologiczne nie będą wykonywane na potrzeby piętrzenia wód ani przebudowy istniejącej budowli piętrzącej, co wyraźnie wynika z treści przedłożonego projektu robót geologicznych (a zwłaszcza z załącznika graficznego znajdującego się w aktach sprawy). Projekt inwestycji zakłada wykonanie budowli na lewym brzegu rzeki Jasiołka obejścia omijającego stopień wodny o wysokości piętrzenia 5,5 m".
Tymczasem zdaniem Starosty Krośnieńskiego (pismo z 4 sierpnia 2014 r.) w niniejszej sprawie "mamy do czynienia z projektem dotyczącym obiektu budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (...) "w związku z określeniem warunków geologiczno-inżynierskich dla projektowanej budowy urządzeń bariery migracyjnej – przepławki, która stanowi wyposażenie budowli piętrzącej".
Jak wynika z powyżej cytowanych pism organów będących w sporze, stanowiska ich co do przedmiotu sprawy przekazanej do rozpatrzenia wnioskiem z dnia 6 marca 2014 r. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, są diametralnie różne, skutkiem czego wskazują na różne przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, jako przepisy określające właściwość w sprawie.
Należy też zauważyć, że organy będące w sporze, prezentując odmienne poglądy, odwołują się do tych samych dokumentów, które załączono do wniosku RZGW w Krakowie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie jest przedwczesny, gdyż organy w swych pismach odnoszą się do różnych stanów faktycznych wynikających rzekomo z tych samych dokumentów.
W takiej sytuacji organy będące w sporze, dysponując pracownikami o przygotowaniu merytorycznym, mając możliwość porozumienia się, zatrudnienia biegłych, zażądania wyjaśnień inwestora i projektanta, powinny przed złożeniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wyczerpać te możliwości. Gdyż w tym przypadku, przed rozstrzygnięciem do czyich kompetencji należy rozpatrzenie sprawy z wniosku RZGW w Krakowie, należy prawidłowo ustalić jakiej inwestycji dotyczy powyższy wniosek, a to nie wymaga wiedzy prawniczej lecz wiedzy technicznej w celu prawidłowego odczytania i zrozumienia załączonego projektu robót geologicznych.
Różnica poglądów organów co do tego, które przepisy Prawa geologicznego i górniczego powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, nie wynika z błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania, lecz jest następstwem braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.