Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Ministrem Środowiska przez wskazanie Ministra Środowiska jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia Fundacji [...] Poland z siedzibą w Warszawie na wydane z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego postanowienie nr [...] z [...] lipca 2011 r. o odmowie dopuszczenia ww. Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] S.A. E. B. na prawach strony w przedmiocie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych – dwutlenku węgla (CO2).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówiono dopuszczenia Fundacji [...] z siedzibą w W. do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] S.A. E. B. w przedmiocie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych – dwutlenku węgla (CO2).
Na postanowienie wniosła Fundacja zażalenie, zgodnie z pouczeniem do Ministra Środowiska.
Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. działający z upoważnienia Ministra Środowiska Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska powołując się na regulację art. 65 § 1 w związku z art. 127 § 2, art. 123 § 1, art. 144 oraz art. 17 pkt 1 K.p.a., a także art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. Nr 122, poz. 695), przekazał zażalenie do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, zaś do postępowania w sprawach zażaleń, w myśl art. 144 K.p.a., odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań.
Z kolei art. 17 pkt 1 K.p.a. stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie w stosunku do marszałka województwa) są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem Ministra Środowiska, w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma jednak regulacji wyłączającej ww. zasadę. W dalszej kolejności organ przywołał treść art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. Nr 122, poz. 695), zwanej dalej ustawą, w myśl którego Minister Środowiska jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. w stosunku do marszałka województwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy, konkludując, iż "postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie toczy się wyłącznie na podstawie przepisów K.p.a." Organ zwrócił też uwagę na przepis art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), w myśl którego organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. W świetle przedstawionych okoliczności, Minister Środowiska stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu.
Z przedstawionym stanowiskiem Ministra Środowiska nie sposób się jednak zgodzić, biorąc pod uwagę przywołaną wyżej regulację art. 5 ustawy, która jako przepis szczególny wobec art. 17 pkt 1 K.p.a., określa, iż organem wyższego stopnia, w rozumieniu K.p.a., w stosunku do marszałka województwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy jest minister właściwy do spraw środowiska. Zażalenie Fundacji [...] wniesione zaś zostało w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych – dwutlenku węgla, sformułowanym w oparciu o postanowienia art. 40–42 ustawy, a zatem niewątpliwie w sprawie rozstrzyganej na podstawie przepisów ustawy. Okoliczność, iż sporne zażalenie dotyczy kwestii wpadkowej w tym postępowaniu, tj. dopuszczenia do udziału w nim organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., nie powoduje wyłączenia stosowania w tym przypadku przepisu szczególnego, jakim jest art. 5 ustawy.
Należy jednocześnie zauważyć, że Minister Środowiska, jako jedną z podstaw przekazania sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, powołał właśnie ww. przepis, co potwierdza tezę, że w istocie organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie na wydane z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego postanowienie nr [...] z [...] lipca 2011 r. o odmowie dopuszczenia ww. Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] S.A. E. B. w przedmiocie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych – dwutlenku węgla (CO2) jest tenże organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta przez podjęcie przewidzianych przepisami prawa środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów państwowych zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy lub co do której organy odmawiają jej rozstrzygnięcia. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.
Na tożsamość spraw administracyjnych składają się zatem wyznaczone podstawą prawną elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Przy wyznaczeniu tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej niezbędne jest uwzględnienie rozwiązań przyjętych w przepisach prawa procesowego, które rozszerzają aspekt podmiotowy przez dopuszczalność udziału w sprawie podmiotów, które nie legitymują się interesem prawnym. Do tych podmiotów należą podmioty na prawach strony: organizacje społeczne oraz prokurator. Przyznanie tym podmiotom (organizacji społecznej, prokuratorowi) statusu na prawach strony jest różnie regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Prokuratorowi przysługuje status podmiotu na prawach strony w każdej sprawie administracyjnej, a zatem niezależnie od rodzaju, dla ochrony praworządności w działaniu administracji publicznej. Przyznanie organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony jest związane z przedmiotem sprawy.
Według art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organizacji społecznej organ administracji publicznej przyznaje status podmiotu na prawach strony gdy spełnione są dwie przesłanki: – po pierwsze, uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji, – po drugie, przemawia za tym interes społeczny. Przesłanka pierwsza wiąże udział organizacji społecznej z przedmiotem sprawy, który musi pozostawać w związku z celami statutowymi tej organizacji. Jeżeli cel statutowy musi pozostawać w związku z przedmiotem sprawy, to o przyznaniu organizacji społecznej statusu strony orzeka organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie to bowiem musi pozostawać w związku z przedmiotem sprawy.
Zgodnie z art. 5 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. Nr 122, poz. 695) "Minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty oraz marszałka województwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy". Jeżeli o przyznaniu organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony rozstrzyga organ właściwy w sprawie, to też właściwość instancyjna przysługuje organowi wyższego stopnia właściwemu instancyjnie w sprawie. Do rozpoznania zażalenia właściwy jest zatem, zgodnie z art. 5 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, Minister Środowiska.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.