Uzasadnienie
Pismem z [...] stycznia 2019 r. Starosta Zawierciański wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim jako organu właściwego w sprawie przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Zawierciańskiego decyzją z [...] lutego 2013 r. Pozwolenie wodnoprawne obejmuje szczególne korzystanie z wód rzeki Pilica na potrzeby elektrowni wodnej.
W uzasadnieniu Starosta Zawierciański wskazał, że w dniu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego był organem właściwym na podstawie art. 140 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W obecnym stanie prawnym organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych (w tym pozwoleń wodnoprawnych) jest właściwy organ Wód Polskich, a w tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim, co wynika z art. 397 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). W wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych marszałków województw i starostów zastąpiły właściwe organy Wód Polskich. Zdaniem Starosty Zawierciańskiego, art. 411a ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie przypisuje starostom kompetencji organu właściwego w sprawach pozwoleń wodnoprawnych.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim wniósł o wskazanie Starosty Zawierciańskiego jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). W dacie orzekania Starosta Zawierciański był organem właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego objętego wnioskiem o przeniesienie. Natomiast przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. dokonały zmiany w zakresie właściwości rzeczowej organów upoważnionych do udzielania pozwoleń wodnoprawnych, a jednocześnie przepisy przejściowe tej ustawy nie zawierają norm o charakterze lex specialis określających właściwość organu w sprawach przeniesienia ostatecznych pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Podstawą przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego jest art. 411a ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym "organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz wydano pozwolenie wodnoprawne, do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym". Jest to jeden ze szczególnych trybów zmiany decyzji, o których stanowi art. 163 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie organu właściwego do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. powinno nastąpić w oparciu o reguły ogólne wyznaczania właściwości organu administracji publicznej. Dokonując interpretacji art. 411a ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie można jednak poprzestać jedynie na wykładni językowej zwrotu "organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne". Wykładnia tego przepisu nie może bowiem sprowadzać się do odwołania się wyłącznie do wąsko rozumianego kryterium podmiotowego, jeżeli posłużenie się nim pozostawać będzie w oderwaniu od przepisów ustrojowych wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej. Dokonując interpretacji tego przepisu konieczne jest uwzględnienie wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz skutków naruszenia tej właściwości określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wpływ zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, której sentencja dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uchwale tej, w szczególności w jej uzasadnieniu, nie odniesiono się do wpływu zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w przypadku sprawy dotyczącej zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak uzasadnienie tej uchwały zawiera rozważania na temat wpływu takiej zmiany na właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania o właściwości organu administracji decydują przepisy obowiązujące nie w chwili wydania decyzji kończącej ostatecznie postępowanie, lecz przepisy obowiązujące w chwili wznowienia tego postępowania.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania obowiązuje inna reguła, niż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, gdzie zmiana przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym nie wpływa na właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ tę właściwość określa się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Różnicę w odmiennym, w zależności od rodzaju postępowania nadzwyczajnego, podejściu do tego samego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił różnicą co do charakteru obu tych postępowań. W szczególności odwołał się do tego, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór kompetencyjny w tej sprawie, ten kierunek wykładni ma znaczenie w sprawie przeniesienia decyzji na podstawie art. 411a ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. W przypadku przeniesienia decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu dochodzi do merytorycznej kontroli sprawy, która była przedmiotem zmienianej decyzji. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 411a ust. 6 ustawy Prawo wodne z 2017 r., przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli podmiot, na rzecz którego ma nastąpić to przeniesienie, nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych na jego rzecz pozwoleń wodnoprawnych albo przeniesionych na jego rzecz pozwoleń wodnoprawnych. W tego rodzaju sprawie nie chodzi zatem jedynie o "mechaniczne" przeniesienie adresata pozwolenia wodnoprawnego.
W związku z tym można przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do przeniesienia tej decyzji na podstawie art. 411a ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie jest właściwy organ, który wydał tę decyzję, lecz organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że charakter i zakres weryfikacji, której podlega decyzja objęta żądaniem przeniesienia w trybie art. 411a ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., powinny prowadzić do przeniesienia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony na organ, który w świetle obowiązujących w dacie jego wniesienia przepisów określających zakres jego działania, jest organem właściwym do orzekania w tej kategorii spraw. Powoduje to, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, złożonego po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., jest Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim, a nie Starosta Zawierciański (art. 397 ust. 3 pkt 2 tej ustawy).
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również art. 542 ust. 6 ustawy Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym, do dnia wejścia w życie tej ustawy starostowie byli zobowiązani opracować i przekazać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej wykazy pracowników starostw powiatowych realizujących zadania starostów określone w przepisach ustawy Prawo wodne z 2001 r. Na skutek tego pracownicy starostw powiatowych wymienieni w tych wykazach stali się z mocy prawa pracownikami Wód Polskich (art. 542 ust. 9 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Oznacza to, że starostowie nadal funkcjonują w systemie organów administracji publicznej, jednak utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a pracownicy zajmujący się tą kategorią spraw stali się pracownikami Wód Polskich.
Wobec tego rodzaju sukcesji uprawnień organu, zwrot "organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne" powinien podlegać stosownej interpretacji adaptacyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r. sygn. II OW 101/15).
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.