Uzasadnienie
Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa [...] w sprawie "ustalenia odszkodowania za tereny zajęte pod rzekę [...] w [...] w obrębie [...], [...], będące własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...]".
Z akt sprawy wynika, że E. S. pismami z 15 grudnia 2005 r. oraz z 27 grudnia 2016 r. wystąpiła do Starosty [...]z wnioskiem o "odszkodowanie za tereny zajęte pod rzekę [...] w [...] w obrębie [...], będące we władaniu Skarbu Państwa – Powiatowego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz uregulowanie stanu prawnego". Stwierdziła, że roszczenie dotyczy działek o dawnych numerach ewidencyjnych [...] (obecnie działka nr [...]) o powierzchni [...] m² i [...] (obecnie działka nr [...]) o powierzchni [...] m². Jako podstawę prawną roszczenia podała art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeks cywilny. Do wniosku dołączyła decyzję z [...] maja 1990 r. oraz ostateczną decyzję z[...]marca 1996 r. o zatwierdzeniu – na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – projektu podziału nieruchomości, obejmującego m.in. działki nr [...] i [...]. Z decyzji tych wynikało, że działka nr [...] została wydzielona pod rzekę. Z załączonego zaś wypisu z rejestru gruntów wynikało, że działki nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią wody płynące.
Starosta [...] pismem z 13 stycznia 2017 r., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wskazane podanie Marszałkowi Województwa [...], stwierdzając, że przekazuje "pismo E. S. dot. odszkodowania za tereny zajęte pod rzekę [...] w [...]".
Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte podaniem E. S., przyjmując, że brak podstaw prawnych do wydania decyzji o odszkodowaniu na podstawie Prawa wodnego.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w następstwie odwołania E. S., decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozparzenia. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji "powinien zbadać, czy szkoda (...) mieści się w katalogu szkód o których mowa w art. 185 ustawy Prawo wodne (szkody inne), ocenić zasadność roszczeń oraz wydać w sprawie stosowne rozstrzygnięcie".
Ponownie rozpoznając sprawę Marszałek Województwa [...] pismem z 12 czerwca 2017 r. wezwał E. S. do złożenie wyjaśnień przez "sprecyzowanie powstałej szkody według" art. 186 ust. 1 i art. 186 ust. 3 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie E. S. w piśmie z 28 czerwca 2017 r. stwierdziła, że nie jest "w stanie z całkowitą dokładnością sprecyzować podstawy prawnej powstałej szkody", jednakże w jej ocenie "zastosowanie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne może być niezasadne". Wyjaśniła, że po przeanalizowaniu art. 186 ust. 1 i 3 Prawa wodnego powzięła "wątpliwości co do tego, czy organ administracji w sposób prawidłowy usiłuje w niniejszej sprawie oprzeć postępowanie o zapisy tejże ustawy". Wskazała, że w złożonym w dniu 27 grudnia 2016 r. wniosku o odszkodowanie nie wskazała przepisów Prawa wodnego. Załączyła jedynie decyzję z [...] maja 1990 r. o zatwierdzeniu – na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – projektu podziału nieruchomości, którą to decyzją "rozpoczęto postępowanie zakończone odebraniem (...) przedmiotowych działek pod rzeką [...]".
Dalej dodała, że "zgodnie z treścią ust. 5 tego przepisu za grunty wydzielone pod inwestycje i prawomocnie przejęte przysługiwało odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" i stwierdziła, że takiego odszkodowania nie otrzymała oraz że "(t)o właśnie jego uzyskanie było celem złożonego wniosku". Dodała również, że do jej "uprawnienia stosuje się obecnie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami".
Następnie Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., uznając, że podstawę prawną żądania wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...] stanowi – zgodnie z pismem E. S. z 28 czerwca 2017 r. – art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, że nie jest organem właściwym rzeczowo w sprawie, umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto pismem z 13 września 2017 r. przekazał – zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. – Staroście [...]wniosek "w sprawie odszkodowania za działki ewidencyjne nr: [...] i [...] z obrębu [...], [...], Miasta [...], powiatu [...], do załatwienia zgodnie z właściwością według art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami".
W tych okolicznościach Starosta [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa [...]. Uzasadniając wniosek wskazał, że to marszałek województwa wykonuje uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód i gruntów pokrytych wodami płynącymi na podstawie ustawy Prawo wodne. Stwierdził, że wprawdzie starosta wykonuje zadania określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jednak zgodnie z powołanym w piśmie z 13 września 2017 r. art. 98 ust. 3 tej ustawy, prowadzi postępowania w sprawach o odszkodowanie w stosunku do nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, a nie – jak w tej sprawie – w stosunku do wód i gruntów pokrytych wodami płynącymi. Zdaniem Starosty [...]ego, o takim odszkodowaniu mówi art. 17 ust. 2 Prawa wodnego.
Marszałek Województwa [...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stwierdził, że organem właściwym do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt pod inwestycję budowlaną (wykonanie obwałowań i urządzeń wodnych związanych z regulacją rzeki) oraz do określenia wysokości i wypłacenia odszkodowania z grunt przejęty na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest starosta.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że E. S. w toku postępowania, w związku z żądaniem organu administracji, jednoznacznie określiła w piśmie z 28 czerwca 2017 r. swoje stanowisko, wskazując, że domaga się ustalenia, na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod rzekę. W związku z tym, skoro E. S. domaga się ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to właściwym w tej sprawie, zgodnie z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest starosta. Nie jest przy tym istotne, że z powołanych przepisów wynika dla starosty kompetencja do prowadzenia postępowań odszkodowawczych w stosunku do nieruchomości wydzielonych jedynie pod drogi publiczne.
Skoro bowiem E. S. na art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami opiera żądanie przyznania odszkodowania, to ten przepis powinien być podstawą rozstrzygnięcia o tym żądaniu, zaś rozbieżność pomiędzy hipotezą normy wynikającej z powołanego przepisu (przejęcie nieruchomości pod drogi), a okolicznościami, na które powołuje się E. S. (przejęcie nieruchomości pod rzekę), może stanowić podstawę wydania decyzji odmownej.
NSA rozważał także, czy jest w tej sprawie właściwy do rozstrzygnięcia sporu. Spór powstał bowiem pomiędzy dwoma organami jednostek samorządu terytorialnego, które co do zasady mają wspólny organ wyższego stopnia (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]), co zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. wykluczałoby właściwość NSA. Jednakże organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają jednego organu wyższego stopnia właściwego we wszystkich sprawach rozpoznawanych przez te organy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
W związku z tym przy rozstrzyganiu, czy NSA jest właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego należy uwzględnić także te szczególne przepisy, które stanowią, że organem wyższego stopnia nie jest SKO, lecz inny organ. W sprawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, który bardzo często powstaje dlatego, że istnieje spór co do tego, o jaką sprawę administracyjną chodzi, należy uwzględnić przepisy, które regulują te wchodzące w grę sprawy, a więc w rozpoznawanym sporze o właściwość przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i Prawa wodnego. Według Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. (art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) marszałek województwa nie posiada żadnych kompetencji w sprawach gospodarowania wodami.
Natomiast zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanym sporze o właściwość, biorące w nim udział organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego organu wyższego stopnia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.