Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 sierpnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Kępno wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Kępińskiego jako organu właściwego w sprawie wniosku B.K. i A.A. dotyczący naruszenia stosunków wodnych na gruncie spowodowanych niewłaściwym utrzymaniem urządzenia wodnego melioracji szczegółowej, jakim jest rów melioracyjny R-I2 wraz z budowlami związanymi z nim funkcjonalnie.
W uzasadnieniu Burmistrz Miasta i Gminy Kępno wskazał, że 27 kwietnia 2015 r. Starosta Kępiński przekazał mu przedmiotowy wniosek. Przekazując sprawę Starosta Kępiński wyjaśnił, że prowadził postępowania administracyjne w sprawach udzielenia M.S. pozwoleń wodnoprawnych dotyczących obiektu stawowego położonego we wsi Przybyszów oraz częściowego zasypania przez B.K. na działce [...] urządzenia wodnego jakim jest rów melioracyjny R-I2. Postępowania zostały w całości umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Starosta Kępiński wskazał jako podstawę umorzenia cofnięcie przez M.S. wniosku o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych i zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą ze względu na całkowitą rezygnację inwestora z budowy na działce nr [...]/2 stawu wraz z dwoma mnichami betonowymi i przebudową doprowadzalnika wody, a także rezygnację z piętrzenia wody na rzece Struga Parzynowska.
W drugiej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Starosta Kępiński umorzył postępowanie dotyczące częściowego zasypania na działce nr [...]/2 urządzenia wodnego, jakim jest rów melioracyjny R-I2 w związku z udrożnieniem rowu przez przywrócenie mu poprzedniej funkcji umożliwiającej swobodny odpływ wód z gruntów do niego przyległych, w tym z rurociągu odprowadzającego wodę ze stawów położonych na działkach sąsiednich.
Burmistrz Miasta i Gminy Kępno uznał wykonanie na grobli stawu rybnego przekopów wzdłużnych, które skutkują lokalnym podtopieniem gruntów sąsiednich, za niezgodne z wydanymi pozwoleniami wodnoprawnymi udzielonymi M.S. na podstawie decyzji Wojewody Kaliskiego z [...] września 1989 r., zmienionych postanowieniem z [...] stycznia 1993 r. i decyzją Starosty Kępińskiego z [...] grudnia 2001 r. na szczególne korzystanie z wód obejmujące piętrzenie i pobór wód oraz jej zrzut z kompleksu stawowego we wsi Przybyszów.
W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Kępno powstanie rozlewiska na działce nr [...]/2, stanowiącej własność B.K. i A.A., wynika z niewłaściwego utrzymania urządzenia wodnego melioracji szczegółowej jakim jest rów melioracyjny R-I2 wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, a także ziemnego stawu rybnego, jako urządzenia mającego regulować stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronę użytków rolnych przed powodziami. Wynikiem piętrzenia wody jest zasypanie na długości 6 metrów odprowadzalnika wody jakim jest przedmiotowy rów R-I2.
W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Kępno brak jest podstaw do nakazania w drodze decyzji przywrócenia stanu poprzedniego, przez zasypanie powstałych na skarpie grobli stawu bruzd, ponieważ nie są one bezpośrednią przyczyną lokalnych podtopień. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy Kępno nie jest właściwy do nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ponieważ sprawa ta pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie wodnoprawne, a więc starosty.
W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Kępno w sprawie powinny mieć zastosowanie art. 64 ust. 1 lub art. 77 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako "ustawy Prawo wodne"), co przesądza o właściwości Starosty Kępińskiego.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Kępiński wskazał, że nie można przyjąć, iż przyczyną naruszenia stosunków wodnych było niewłaściwe utrzymanie, czy też zasypanie 6 m odcinka rowu R-I2. Uniemożliwiało to odpływ wody z kompleksu stawowego, jednak bezpośrednią przyczyną powstania rozlewiska na działce nr [...]/2 były wykonane przez M.S. bruzdy pomiędzy stawem nr [...] na działce nr [...], a nieruchomością nr [...]/2, co obrazuje mapa ewidencyjna (karta nr 27).
Dalej Starosta Kępiński wyjaśnił, że M.S. jest właścicielem działek nr [...]/1, [...], [...]/3 i [...]/2, na których zlokalizowany jest kompleks czterech stawów wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Stawy nie są ogroblowane, ale wykonane zostały w wykopie na podstawie powołanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego, które zostało udzielone do końca 2014 r. i wygaszone z dniem 1 stycznia 2015 r. decyzją Starosty Kępińskiego z [...] maja 2015 r. W związku z tym M.S. wystąpił o udzielenie nowych pozwoleń wodnoprawnych, w tym na wykonanie na działce nr [...]/2 kolejnego stawu. Ostatecznie inwestor wycofał wniosek, a postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone.
W trakcie postępowania, na przełomie stycznia i lutego 2015 r., B.K. zasypała na swojej działce nr [...]/2 odcinek rowu R-I2, co uniemożliwiło odprowadzanie wody z kompleksu stawowego. Rów ten został odtworzony 13 kwietnia 2015 r. i dlatego decyzją z 14 kwietnia 2015 r. Starosta Kępiński umorzył to postępowanie w tym przedmiocie.
O powstaniu rozlewiska na działce nr [...]/2, Starosta Kępiński został poinformowany 13 kwietnia 2015 r. Oględziny potwierdziły, że powstało ono wskutek przekopania przez M.S. bruzd pomiędzy stawem nr 4 na działce nr [...], a nieruchomością nr [...]/2. W ocenie Starosty Kępińskiego, Burmistrz Miasta i Gminy Kępno błędnie wskazał, że bruzdy wykonano w grobli stawu. W tym czasie M.S. nie posiadał również ważnych pozwoleń wodnoprawnych dotyczących kompleksu stawowego.
Zdaniem Starosty Kępińskiego, sprawa dotyczy więc odprowadzenia wód na grunty sąsiednie i dlatego została przekazana Burmistrzowi Miasta Gminy Kępno do załatwienia w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne.
Starosta Kępiński podkreślił, że zasypanie odcinka rowu powodowało podniesienie się poziomu wody w stawie, jednak gdyby nie wykonane bruzdy to zupełnie inny teren zostałby podtopiony. Nawet gdyby przedmiotowy rów nie został zasypany, to istniejące na kompleksie stawowym rozwiązania techniczne umożliwiają takie spiętrzenie w nich wody, że wykonanymi bruzdami zalana zostałaby działka nr [...]/2. W ocenie Starosty Kępińskiego, szkoda nie jest więc wywołana nienależytym utrzymaniem urządzeń melioracji szczegółowych (zasypaniem odcinku rowu), stąd zastosowania nie znajdzie w sprawie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne.
Starosta Kępiński wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Kępno jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określone są poprzez dalsze przepisy ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 ustawy Prawo wodne.
Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2).
Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 ustawy Prawo wodne jednoznacznie stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. (art. 77 § 1).
Ponadto z dyspozycji art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne wynika, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2).
W tej sprawie jest poza sporem, że na terenie działki nr [...]/2, stanowiącej własność B.K. i A.A., znajduje się urządzenie wodne melioracji szczegółowej jakim jest rów melioracyjny R-I2 wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, a także ziemny staw rybny stanowiący urządzenie mające regulować stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronę użytków rolnych przed powodziami.
Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 77 ustawy Prawo wodne jest niewątpliwie lex specialis wobec art. 29 tej ustawy. Działanie właścicieli gruntów zmieniające stosunki wodne dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Powyższej okoliczności nie zakwestionował skutecznie Starosta Kępiński, który wskazuje, że rozlewisko powstało ono wskutek przekopania przez M.S. bruzd pomiędzy stawem nr [...] na działce nr [...], a nieruchomością nr [...]/2.
Ponadto, zdaniem Starosty Kępińskiego, zasypanie odcinka rowu powodowało podniesienie się poziomu wody w stawie, jednak gdyby nie wykonane bruzdy to zupełnie inny teren zostałby podtopiony. Nawet gdyby przedmiotowy rów nie został zasypany, to istniejące na kompleksie stawowym rozwiązania techniczne umożliwiają takie spiętrzenie w nich wody, że wykonanymi bruzdami zalana zostałaby działka nr [...]/2. Na koniec Starosta Kępiński podkreślił, że szkoda nie jest wywołana nienależytym utrzymaniem urządzeń melioracji szczegółowych - zasypaniem odcinku rowu. Stanowisko Starosty Kępińskiego sprowadza się jednak do błędnego założenia, że w niniejszej sprawie jedynie zasypanie odcinka rowu może być oceniane jak nienależyte utrzymanie urządzenia melioracji szczegółowych. Zgodnie bowiem z art. 64 § 1 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji.
Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji takiego urządzenia wodnego. Ponadto, jak już wyżej wskazano, art. 77 ustawy Prawo wodne jest przepisem szczególnym i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Ratio legis unormowania art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie jest realizowany lub jest realizowany nieprawidłowo, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta Kępiński, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane.
Ponadto obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania. Nie jest to więc kompetencja Burmistrza Miasta i Gminy Kępno, o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Stąd nie można podzielić stanowiska Starosty Kępińskiego, że to przyczyny niedrożności urządzenia melioracji wodnych szczegółowych decydują o tym, czy decyzja będzie podejmowana na gruncie art. 29 czy na gruncie art. 77 ustawy Prawo wodne. Dyspozycja art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne odnosi się jedynie do niewykonywania obowiązku utrzymania tego rodzaju urządzeń, niezależnie od przyczyn, które to powodują.
Ponadto należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowych są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. W przeciwnym przypadku, gdyby przyjąć stanowisko Starosty Kępińskiego, oznaczałoby to, że nakładane przez właściwych wójtów, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, czego nie dotyczy ten przepis, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej jego drożności, tj. właściwego utrzymania na całej jego długości. Z tej przyczyny przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie stanowi w niniejszej sprawie normy kompetencyjnej dla Burmistrza Miasta i Gminy Kępno.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Kępińskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.