Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 26 października 2017 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą Z. w sprawie rozpoznania wniosku I. P., E. Z. oraz W.K. dotyczącego podtapiania łąk będących własnością wnioskodawców w wyniku wykonanego stawu na działce nr [...], obręb S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z 2 października 2017 r. Starosta Z. przekazał pismo wnioskodawców do rozpatrzenia przez Wójta Gminy S. zgodnie z właściwością, stwierdzając, że prowadził postępowania w przedmiotowej sprawie już kilkukrotnie. W zakresie tych postępowań badał m.in. zgodność budowy stawów z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 - dalej Pr. wod.). Zdaniem Starosty, inwestor posiada wszystkie niezbędne pozwolenia i eksploatuje stawy zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, które wydane zostało w dniu 28 czerwca 2008 r. D. i K. C. na wykonanie inwestycji: "Odbudowa stawów ziemnych w granicach działki nr [...], obręb S., gm.
S., położonych przy potoku S. - 3 stawy o powierzchni łącznej lustra wody 2,3745 ha". W dniu 29 grudnia 2008 r. decyzją Starosty Z. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie na roboty budowlane obejmujące odbudowę trzech stawów. W dniu 23 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił D. i K.C. pozwolenia na użytkowanie trzech stawów po ich odbudowie. W 2011 r. wpłynęło do Starosta Powiatowego w Z. pismo właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie stawów w sprawie domniemanego negatywnego oddziaływania przedmiotowych stawów na ich nieruchomości. Starosta przeprowadził kontrolę w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, która nie wykazała jego naruszeń. Starosta, uznając, że nie jest właściwy do kontroli stawów w zakresie realizacji inwestycji zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. organ ten nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na podwyższeniu grobli stawu nr 3 na działce nr [...] wraz z określeniem, jaki ma to wpływ na poziom wód gruntowych.
Starosta Z., nie znajdując podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, w związku z ponowną interwencją mieszkańców, przekazał wniosek Wójtowi Gminy S. wskazując, że wójt jest organem, który posiada umocowanie ustawowe umożliwiające wydawanie rozstrzygnięć obligujących osoby fizyczne i prawne do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu, który zmienił stan wody na gruntach przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Wójt Gminy S. nie podzielił zdania Starosty w tym zakresie. Organ powołał art. 133 Pr. wod., który w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym przyznaje kompetencje organowi właściwemu do wydania pozwolenia wodnoprawnego nałożenia w drodze decyzji na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne określonych obowiązków. Przepis ten, w ocenie organu, odnosi się do posiadających już pozwolenie wodnoprawne podmiotów, które naruszają interesy osób trzecich lub zmieniają sposób użytkowania wód. Ponadto art. 136 Pr. wod. uprawnia organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego do jego cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania w przypadku m.in. nienależytego utrzymywania, zmiany zakresu korzystania z wód lub warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Interweniujący domagali się przeanalizowania faktu, że poziom lustra wody w potoku Studzianka i w stawach jest równy z poziomem łąk, brak jest znaków wodnych na zastawce potoku, a więc domagali się ponownego przeanalizowania sprawy i podjęcia działań, co do których Wójt nie posiada kompetencji.
Z pisma Starosty z dnia 19 czerwca 2012 r. wynika, że już w 2011 i 2012 r. stwierdzono, że na gruntach sąsiadujących bezpośrednio ze stawem nr 3 występuje podwyższony poziom wód gruntowych, który jest skutkiem przesiąkania grobli stawu i wyrównania poziomu wód stawu i wód gruntowych na łące położonej na obszarze o znacznym obniżeniu terenu w stosunku do grobli stawu. To Starosta jak organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może podjąć działania na podstawie art. 133 Pr. wod., których skutkiem może być ograniczenie obowiązków dotyczących m.in. ilości pobieranej wody czy sposobu gospodarowania wodą lub na podstawie art. 136 Pr. wod. cofnąć lub ograniczyć pozwolenie wodnoprawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zw. dalej p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy starostą i wójtem i jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia wniosku W. K., I.P.oraz E.Z.
Wskazać należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie dochodzi do rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a wyłącznie rozbieżności poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675).
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 17; post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 46).
Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Wójt Gminy S. oraz Starosta Z. w swoich ustaleniach odwołują się do różnych stanów faktycznych, w związku z którymi mają zastosowanie różne przepisy ustawy - Prawo wodne, a w konsekwencji właściwe w sprawie mogą być różne organy. Wójt Gminy S. podniósł, że w sprawie z wniosku zainteresowanych powinny mieć zastosowanie przepisy art. 133 oraz 136 Pr. wod., gdyż sprawa dotyczy naruszenia interesu osób trzecich, które może pociągać za sobą nałożenie obowiązków wykonania odpowiedniej ekspertyzy lub opracowania albo aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą, jak też cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym to starosta jest właściwy do rozpoznania ww. wniosku.
Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Starosty, wniosek zainteresowanych dotyczy przywrócenia stosunków wodnych zmienionych po wybudowaniu urządzeń wodnych, do czego ma zastosowanie art. 29 ust. 3 Pr. wod., w związku z czym organem właściwym w sprawie będzie wójt. W sytuacji braku ustalenia stanu faktycznego w zakresie rodzaju naruszeń, do których dochodzi na terenie działek wnioskodawców, niemożliwym jest wskazanie właściwych norm kompetencyjnych, na podstawie których można ustalić właściwość organu do rozpatrzenia wniosku.
Wobec powyższego, skoro organy będące w sporze nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a zatem zakresu przedmiotowego wniosku, do rozpatrzenia którego żaden z organów nie uznaje się za właściwy, brak jest kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku