Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 września 2013 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wniósł o rozstrzygnięcie, sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta pełniącym funkcję Starosty Miasta Piotrkowa Trybunalskiego a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi jako organu właściwego w sprawie dotyczącej zgłoszenia od Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim wystąpienia szkody w środowisku w wodach podziemnych.
W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w dniu 31 grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim przekazał, w trybie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 5 poz. 493 ze zm.), Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Łodzi, wyniki analiz wody podziemnej z 3 piezometrów zlokalizowanych na terenie bazy paliw w Piotrkowie Trybunalskim, ul. M., wskazując na znaczne stężenia we wskaźniku BTX, benzen. Po przeprowadzeniu postępowania, postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi, na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych (Dz.U.
Nr 143, poz. 896), odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji zobowiązującej władającego powierzchnią ziemi, tj. E. Sp. z o.o. do przeprowadzenia działań naprawczych. Organ ten jednocześnie, na podstawie art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy, uznał że nie jest organem właściwym w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych i zawiadomieniem z dnia 13 sierpnia 2013 r. przekazał akta sprawy Prezydentowi Miasta pełniącemu funkcję Starosty Piotrkowa Trybunalskiego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi uznał bowiem, że powołany wyżej przepis nie wskazuje organu właściwego w sprawie, co oznacza, że organem tym jest organ, który był właściwy w danej sprawie przed dniem wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W sprawie nie ma zastosowania art. 35 ust. 2 tej ustawy i brak jest możliwości zastosowania na jego podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), gdyż brak jest dowodów na zanieczyszczenie ziemi.
Dodatkowo mimo że stwierdzone w wodzie substancje ropopochodne są zaliczane do substancji szkodliwych, w przedmiotowej sprawie nie doszło do sytuacji bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi lub nieodwracalnych szkód w środowisku. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie zgadza się z tym stanowiskiem. Zdaniem wnioskującego organu art. 35 ust. 2 powołanej ustawy nie odnosi się do szkód dotyczących wyłącznie wód podziemnych. Zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez powierzchnię ziemi rozumie się naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi wyłączając z zanieczyszczenia powierzchni ziemi zanieczyszczenie wód zawartych w danym gruncie, dokonuje sztucznego podziału środowiska gruntowo-wodnego i szkody w środowisku, charakteryzującej się jednością miejsca, czasu, rodzaju i przyczyny powstania.
Ponadto organ podkreślił, że w sprawie nie można stwierdzić braku dowodów na zanieczyszczenie ziemi. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi nie zlecał bowiem wykonania badań ani też nie odniósł się do zawartych w przekazanej z Urzędu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego "Opinii dot. zakresu i częstotliwości monitoringu wód podziemnych" i wyników analiz 20 prób gruntu z terenu bazy, pochodzących z roku 1996 r. Nie badał także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy występowaniem zanieczyszczeń w wodzie a ewentualnym i wysoce prawdopodobnym zanieczyszczeniem gleby.
Również akty wykonawcze do ustaw o zapobieganiu szkodom w środowisku nie wyodrębniają metod, działań i kryteriów właściwych tylko dla zanieczyszczonych wód znajdujących się w (zanieczyszczonym lub nie) gruncie, natomiast określają działania naprawcze w przypadku szkody w środowisku w powierzchni ziemi. Tym bardziej wskazuje to na traktowanie przez ustawodawcę powierzchni ziemi jako sumy wszystkich faz składowych – szkieletu gruntowego, wody i powietrza. I czyni Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi organem właściwym w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego uznał także za niezasadne określenie terminu powstania szkody jako powstałej przed wejściem w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie tj. przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Podkreślił, że przy ustalaniu takiej daty Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi kierował się datą porównania wyników badań wody pochodzących z roku 1998 r. Jednakże, jak podkreślił organ wnioskujący, dopiero po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych, tj. od dnia 21 sierpnia 2008 r. możliwe było porównanie wyników badań wody i dokonanie ich oceny.
W niniejszej sprawie możliwe było zatem porównanie wyników badań wody z grudnia 2008 r., z kwietnia i września 2010 r., z czerwca 2011 r. i listopada 2012 r. Ponieważ z badań wykonanych po dniu 21 sierpnia 2008 r. wynika, że wartości wskazane w pomiarach są wyższe od wielkości wskazanych w rozporządzeniu, to uznać należało, że szkoda powstała po dniu 30 kwietnia 2007 r. i organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Regionalny Ochrony Środowiska w Łodzi wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że szkoda w środowisku w tym konkretnym przypadku zaistniała w 1998 r., tj. przed 30 kwietnia 2007 r. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że możliwość stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku nastąpiła dopiero na podstawie wyników badań wykonanych od dnia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych, tj. od dnia 21 sierpnia 2008 r. Nie można co prawda było dokonać porównania wartości wskazanych w tym rozporządzeniu z wartościami przedstawionymi w wynikach badań wody pochodzących z roku 1998, jednakże nie zmienia to faktu zaistnienia szkody w środowisku przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Ocena stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia była dokonywana na podstawie "Wskazówek metodycznych do oceny stopnia zanieczyszczenia gruntów i wód podziemnych produktami ropopochodnymi i innymi substancjami chemicznymi w procesie rekultywacji" wydanymi przez Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska w 1994 r. Ponadto zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z analizy zarówno art. 6 ust. 11 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, jak i art. 3 pkt 25 ustawy Prawo ochrony środowiska, wynika, że ustawodawca definiując pojęcie szkody w środowisku zawarte w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie odnośnie powierzchni ziemi ograniczył jej pojęcie do szkody występującej, jako zanieczyszczenie gleby lub ziemi.
W zakresie pojęcia szkody w powierzchni ziemi w kontekście analizy powyższego pojęcia nie została uwzględniona szkoda występująca w środowisku, jako zanieczyszczenie wód podziemnych. Powyższe wskazuje, w opinii organu, że w niniejszej sprawie właściwym jest Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Negatywny spór kompetencyjny powstaje wówczas, gdy żaden z dwóch organów (jednostek samorządu terytorialnego i administracji rządowej) nie uznaje się za właściwy zgodnie z obowiązującymi przepisami do rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji powstały spór rozstrzyga sąd administracyjny (art. 22 § 2 k.p.a., art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a.), wskazując organ właściwy do rozpoznania sprawy.
W przedmiotowej sprawie zaistniał nadto spór co do daty powstania szkody. Wnioskodawca kwestionuje bowiem twierdzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, iż szkoda powstała przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Jest to jednak o tyle nieistotne, gdyż zarówno gdyby szkoda powstała przed tą datą jak i po niej, to do podjęcia działań prowadzących do usunięcia jej skutków byłby właściwy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Likwidację szkód w środowisku reguluje ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493), obowiązująca od dnia 30 kwietnia 2007 r., która jako organ właściwy w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom i naprawę szkód w środowisku wskazała w art. 7 ust. 1 regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Natomiast do szkód zaistniałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ma zastosowanie jej przepis art.
35. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe", tzn. przepisy – Prawo ochrony środowiska uchylone na mocy art. 32 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32" – tj. ustawy – Prawo ochrony środowiska – "w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest ustawą szczególną w zakresie odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska i wyłącza ona stosowanie art. 362 p.o.ś. W takim przypadku organem ochrony środowiska właściwym w sprawie byłby starosta (art. 144 pkt 44 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w związku z art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Znaczenie prawnej regulacji zawartej w art. 35 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku jest takie, iż do zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy szkód mają zastosowanie dotychczasowe, już nieobowiązujące przepisy prawa materialnego, lecz organem właściwym do rozpoznania sprawy jest organ nowy, czyli regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Istotną kwestią w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu kompetencyjnego jest przede wszystkim ustalenie zakresu przedmiotowego środowiska wodno-gruntowego, ponieważ w przypadku zanieczyszczenia powierzchni ziemi organem właściwym w sprawie szkody w środowisku powstałej przed 30 kwietnia 2007 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Powierzchnia ziemi to zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmująca wierzchnią warstwę gleby i podglebie.
W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, iż rozdzielenie szkody w wodach podziemnych od szkody w powierzchni ziemi prowadzi do konieczności uzyskania przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji uzgadniających warunki przeprowadzenia działań naprawczych dla tej samej szkody w dwóch różnych organach w przypadku wyłączenia do odrębnego rozpoznania spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczenia wody gruntowej. W niniejszej sprawie środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden komponent środowiska a mianowicie powierzchnię ziemi. W związku z tym, organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku w tym przypadku, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi (por. postanowienie NSA z 27 sierpnia 2010 r., II OW 31/10 oraz postanowienie z 26 października 2010 r., II OW 51/10, a także z 21 września 2012 r., II O 114/12).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.