Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 listopada 2017 r. Burmistrz Dębna wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na montażu zbiornika ropy naftowej V=100 m3 na terenie Kopalni Ropy Naftowej i Gazu Ziemnego Dębno.
W uzasadnieniu Burmistrz Dębna wyjaśnił, że wnioskiem z 11 lipca 2017 r. A. S.A. w W. (dalej jako "Spółka") zwróciła się o wydanie decyzji dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Burmistrz Dębna przekazał wniosek według właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Szczecinie. Następnie pismem z 10 października 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie zwrócił podanie Burmistrzowi Dębna.
W ocenie Burmistrza Dębna organem właściwym do załatwienia sprawy jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. j) i p) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zdaniem Burmistrz Dębna, nietrafne jest stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie, zgodnie z którym budowa planowanego zbiornika nie jest powiązana z inwestycją pn. "Wydobywanie ropy naftowej, gazu ziemnego i współistniejącej siarki ze złoża [...]", dla której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję środowiskową z [...] kwietnia 2017 r. Decyzja ta dotyczy przedsięwzięcia polegającego jednocześnie na wydobywaniu ropy naftowej, gazu ziemnego oraz współistniejącej siarki ze złoża [...] ([...]) przy zastosowaniu metod wspomagania wydobycia, tj. metody nawadniania złoża z wykorzystaniem mieszaniny wód złożowych i technologicznych oraz metody powrotnego zatłaczania gazu ziemnego do złoża, jak i na rozbudowie instalacji do wydobycia ze złoża [...] o budowę i eksploatację nowego rurociągu do przesyłania cieczy nawadniającej.
W uzasadnieniu tej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie wskazał jednoznacznie, że "złoże [...] jest zagospodarowane w ramach Kopalni Ropy Naftowej i Gazu Ziemnego [...] [...]), a w skład [...] wchodzi m.in. Ośrodek Centralny [...] (OC [...]), który jest głównym obiektem [...] i stanowi punkt zbioru, separacji i uzdatniania płynów złożowych z ww. złóż [...], [...] i [...], [...]". Z karty informacyjnej planowanego obecnie przedsięwzięcia wynika natomiast, że "Projekt zakłada zabudowę na terenie Ośrodka Centralnego [...] dodatkowego dwupłaszczowego nadziemnego zbiornika surowej ropy naftowej o pojemności 100 m3 powiązanego technologicznie z (istniejącym) separatorem podziemnym V=0590. Ropa naftowa przywożona autocysternami zostanie skierowana w pierwszej kolejności do projektowanego zbiornika i po wstępnej separacji zostanie automatycznie skierowana do (istniejącego) zbiornika podziemnego.
Dodatkowa separacja usprawni proces technologiczny w zakresie oczyszczania płynów złożowych. (...) Zadaniem przewidzianego do zamontowania, przy instalacji pochodni dopalającej, zbiornika o pojemności V=100 m3 będzie czasowe magazynowanie, wstępna separacja i oddzielanie zanieczyszczeń części stałych z przywożonej ropy."
W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie wniósł o wskazanie Burmistrza Dębna jako organu właściwego w sprawie. W ocenie tego organu, wnioskowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, dla których zastrzeżona jest właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość organów do wydania decyzji środowiskowej została uregulowana w art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawodawca przewidział konkretne przypadki i przedsięwzięcia, kiedy organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (pkt 1), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (pkt 1a), starosta (pkt 2) oraz dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (pkt 3). W przypadku pozostałych przedsięwzięć właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. j) ustawy środowiskowej, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy dla przedsięwzięć polegających na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin lub na wydobywaniu kopalin ze złóż, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, prowadzonych na podstawie koncesji. Na tej podstawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie wydał decyzję środowiskową z 5 kwietnia 2017 r. dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu ropy naftowej, gazu ziemnego oraz współistniejącej siarki, jak i na rozbudowie instalacji do wydobycia ze złoża [...] o budowę i eksploatację nowego rurociągu do przesyłania cieczy nawadniającej.
Stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. p ustawy środowiskowej, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest także właściwy w odniesieniu do przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie przedsięwzięć, dla których do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy był regionalny dyrektor ochrony środowiska. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zatem ustalenie, czy obecnie planowane przez Spółkę przedsięwzięcie stanowi rozbudowę lub zmianę przedsięwzięcia, dla którego została już wydana decyzja środowiskowa przez regionalnego dyrektora ochrona środowiska.
Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Z treści wyjaśnień Spółki złożonych na skutek wezwania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie wynika, że budowa planowanego zbiornika nie jest powiązania z inwestycją, dla której wydano decyzję środowiskową. Jednocześnie Spółka wyjaśniła, że planowane przedsięwzięcie powiązane technologicznie z istniejącą instalacją nie będzie powodowało zwiększenia ilości wprowadzanych do środowiska substancji specjalnych oraz nie zwiększy ilości przerabianej ropy naftowej na terenie OC [...]. Nie są to oświadczenia sprzeczne, a dla ich wyjaśnienia konieczna jest analiza akt sprawy.
Ponadto z akt tych wynika, że decyzja środowiskowa z 5 kwietnia 2017 r. została wydana dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu ropy naftowej, gazu ziemnego oraz współistniejącej siarki ze złoża [...]. Z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że w ramach planowanego przedsięwzięcia zrealizowane zostaną odwierty oraz rurociąg łączący Ośrodek Centralny [...] ze strefą przyodwiertową. Rurociąg ma służyć do przesyłania cieczy nawadniającej koniecznej dla wydobycia (metoda nawadniania złoża).
Natomiast z karty informacyjnej planowanego obecnie przedsięwzięcia wynika, że jego przedmiotem jest montaż technologicznego, ekologicznego, naziemnego dwupłaszczowego stalowego zbiornika ropy naftowej o pojemności V=100m3 wraz z wykonaniem drogi wewnętrznej oraz placu manewrowego dla potrzeb montowanego zbiornika w miejsce istniejącego z płyt betonowych. Miejsce przedsięwzięcia jest terenem przemysłowym, na którym zlokalizowano obiekty technologiczne związane z punktem zbioru, separacji i uzdatniania płynów złożowych. Projekt zakłada zabudowę na terenie Ośrodka Centralnego [...] dodatkowego dwupłaszczowego nadziemnego zbiornika surowej ropy naftowej o pojemności 100 m3 powiązanego technologicznie z separatorem podziemnym V=0590. Instalację technologiczną kopalni tworzą blok separacji wstępnej oraz urządzenia wlotowe, blok stabilizacji ropy naftowej, magazyn chemikaliów, blok przemywania wodą i odsiarczania aminowego, blok wymrażania gazu i osuszania glikolowego, blok frakcjonowania i uzdatniania LPG oraz blok odzysku siarki.
Z treści cytowanych wyżej dokumentów wynika zatem jedynie, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na montażu zbiornika jest powiązana technologicznie z instalacją technologiczną kopalni. Nie wynika z nich natomiast, czy jest powiązana technologicznie z realizacją odwiertów i budową rurociągu. Montaż zbiornika nie jest powiązany z budową rurociągów i wykonaniem odwiertów na podstawie decyzji środowiskowej z 5 kwietnia 2017 r., w tym sensie, że oba te przedsięwzięcia mogą zostać zrealizowane odrębnie. Możliwość odrębnej realizacji nie przesądza jednak o braku technologicznego powiązania. Z akt sprawy wynika ponadto, że ropa naftowa ma być dowożona do zbiornika autocysternami, co może oznaczać, że trafi do niego ropa zarówno z odwiertów wykonanych na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2017 r., jak również z innych źródeł. Jednak również ta wątpliwość nie może zostać rozstrzygnięta na podstawie akt sprawy.
Złożony przez Burmistrza Dębna wniosek, a przede wszystkim załączone do niego akta sprawy nie pozwalają zatem jednoznacznie stwierdzić, że realizacja przedsięwzięcia przewidzianego w decyzji środowiskowej z [...] kwietnia 2017 r. jest powiązana technologicznie z istniejącą instalacją technologiczną kopalni. Nie jest wystarczające dla tego rodzaju wniosku stwierdzenie, że rurociąg ma zapewnić połączenie strefy odwiertowej z Ośrodkiem Centralnym [...], na terenie którego funkcjonuje instalacja technologiczna kopalni. Akta sprawy nie pozwalają również w żaden sposób rozstrzygnąć, na podstawie jakiej decyzji funkcjonuje obecnie instalacja technologiczna kopalni, z którą ma być powiązane technologicznie planowane przedsięwzięcie polegające na montażu zbiornika na ropę naftową. Nie ulega przecież wątpliwości, że budowa tego zbiornika stanowi rozbudowę instalacji technologicznej kopalni, a żaden z organów nie podjął się ustalenia, jakiego rodzaju decyzja jest podstawą działania już istniejącej instalacji (kopalni).
Ustalenie to ma znaczenie również dlatego, że pozwoli stwierdzić, czy przedsięwzięcie objęte decyzją środowiskową z 5 kwietnia 2017 r. jest powiązane technologicznie z instalacją technologiczną kopalni, a w konsekwencji również z planowanym montażem zbiornika na ropę naftową. Można bowiem przypuszczać, że zarówno odwierty, jak i rurociąg, a następnie instalacja technologiczna kopalni tworzą ciąg technologiczny pozwalający na wydobycie kopalin i ich wstępne przetworzenie, a zatem, że jest to jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art 3 pkt 13 in fine ustawy środowiskowej. To z kolei oznaczałoby, że planowane obecnie przedsięwzięcie stanowi rozbudowę przedsięwzięcia, dla którego właściwy do wydania decyzji środowiskowej był regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. p ustawy środowiskowej). Kwestii tej nie można jednak rozstrzygnąć na podstawie przedłożonych akt sprawy, co oznacza, że spór formułowany jest na podstawie niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego.
Jest to zatem spór o charakterze abstrakcyjnym, który w tak zakreślonych okolicznościach faktycznych nie może zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli organom na określenie swojej właściwości rzeczowej.
Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.