Uzasadnienie
Pismem z 18 września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu (dalej: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Starosty Rawickiego (dalej: "Starosta") jako organu właściwego do rozpoznania sprawy wszczętej na podstawie zawiadomienia A.P. dotyczącego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego rurociągu w ciągu rowu melioracyjnego, w wyniku czego fragment rowu na odcinku 110 m został zasypany.
W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że przekazał przedmiotowe pismo do Starosty, ponieważ uznał się niewłaściwy w sprawie i zwrócił pismo. Wnioskodawca również uważa się za organ niewłaściwy w sprawie i w związku z tym wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W odpowiedzi na wniosek Starosta wyjaśnił, że sprawa dotyczy wykonania rurociągu zamkniętego, którym skanalizowano odcinek rowu. W rowie melioracyjnym został wykonany rurociąg o średnicy 400 mm i długości około 110 m, a rów na długości ułożonego rurociągu został zasypany ziemią do poziomu otaczającego terenu. Rurociąg został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie likwidacji rowu melioracyjnego. Starosta ustalił, że zasypany rów, zgodnie z ewidencją urządzeń melioracyjnych Spółki Melioracyjnej Rawicz, oznaczony jest symbolem M-I-14b, a na podstawie ewidencji Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Rejonowy Oddział w Lesznie rów oznaczony jest jako R-M8. Rów ma długość 1605 m, a jego szerokość w dnie wynosi 60 cm. Rów łączy się z rowem M-I-14, a ten z kanałem M-I, który następnie wpada do rzeki Masłówki.
Rów jest urządzeniem melioracji wodne szczegółowej, jest częścią systemu melioracyjnego znajdującego się na obszarze miejscowości Folwark, Kąty, Dębno Polskie, Rawicz i Szymanowo. Rów jest sztucznym korytem prowadzącym wodę okresowo. O sztucznym charakterze rowu świadczy jego nienaturalny przebieg w kształcie linii prostych i łamanych o zdecydowanych zmianach kierunku pod kątem około 90°, a także to, że rów nie przebiega w obniżeniach terenu (np. w dolinach). W wyniku oględzin rowu przeprowadzonych 10 września 2013 r. stwierdzono, że rów M-I-14b przy ujściu do rowu M-I-14 posiada szerokość w dnie wynoszącą 0,7 m.
W ocenie Starosty, na podstawie przedstawionej charakterystyki, urządzenie to można jednoznacznie zakwalifikować jako rów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 – dalej: "ustawa Prawo wodne") przez "rowy" rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu. W ocenie Starosty, rurociąg nie jest więc urządzeniem wodnym. Starosta wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, przez urządzenie wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności:
- a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,
- b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,
- c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,
- d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych,
- e) obiekt energetyki wodnej,
- j) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych,
- g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,
- h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska,
- i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.
Starosta wskazał, że w opisanym wyżej katalogu nie znajdują się kanalizacje bądź urządzenia o charakterze podobnym jak przedmiotowy rurociąg. Spośród urządzeń kanalizacyjnych wymienione są jedynie wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, którymi nie jest przedmiotowy rurociąg. Zdaniem Starosty, sporny rurociąg kanalizacyjny nie jest urządzeniem służącym do wprowadzania ścieków lub wód, ponieważ jego funkcją jest umożliwienie przepływu wody z części rowu znajdującej się przed rurociągiem do części rowu znajdującej się za rurociągiem. Rurociąg nie służy do korzystania z zasobów wodnych oraz do kształtowania zasobów wodnych. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 26 ustawy Prawo wodne, przez zasoby wodne rozumie się wody śródlądowe powierzchniowe i podziemne, morskie wody wewnętrzne oraz wody przejściowe i przybrzeżne znajdujące się na obszarze dorzecza.
Stosownie zaś do art. 5 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wody w rowie nie są śródlądowymi wodami powierzchniowymi ani wodami podziemnymi. Ponadto rurociąg nie służy do kształtowania zasobów wodnych (np. zasobów wód podziemnych), ponieważ funkcją rurociągu jest przeprowadzenie wody w ciągu rowu melioracyjnego, a rurociąg nie jest wyposażony w żadne inne urządzenia, np. w urządzenia piętrzące. W związku z budową przedmiotowego rurociągu nastąpiła likwidacja odcinka rowu melioracyjnego. Natomiast ponieważ rowy zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne są urządzeniami wodnymi, to w związku z budową rurociągu wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na likwidację tego odcinka rowu. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonywanie urządzeń wodnych. Na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń.
W ocenie Starosty, przepis art. 64a ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 64a ust. 1 legalizacja może dotyczyć urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a przedmiotowy rurociąg, nie jest urządzeniem wodnym. W konsekwencji nie jest możliwe nałożenie na właściciela tego urządzenia w drodze decyzji obowiązku jego likwidacji.
Ponadto, zdaniem Starosty, art. 64a ustawy Prawo wodne, nie daje podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie zlikwidowanego nielegalnie urządzenia wodnego jakim jest zasypany odcinek rowu melioracyjnego. Jak wynika z art. 64a ust. 1 legalizacja dotyczy urządzenia wykonanego, a nie urządzenia zlikwidowanego. Ponadto, na podstawie art. 64a ust. 5 cytowanej ustawy, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela urządzenia wodnego obowiązek likwidacji urządzenia, co również wskazuje, że obowiązek likwidacji może dotyczyć tylko urządzenia, które istnieje w chwili wydania decyzji.
W ocenie Starosty Rawickiego istniejący stan faktyczny i prawny jest istotną przeszkodą do prowadzenia postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Starosta nie jest właściwy do załatwienia sprawy ponieważ art. 64a ustawy Prawo wodne nie daje podstawy do prowadzenia postępowania, a ponadto nie istnieje żaden inne przepis upoważniający Starostę do działania w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym celu odpowiednich środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w właściwość ogólna organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy wskazywane są poprzez dalsze przepisy tejże ustawy.
Po pierwsze, należy podkreślić, że zakres przedmiotowy tej sprawy wszczętej na podstawie zawiadomienia A.P. dotyczy realizacji bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego rurociągu w ciągu danego rowu melioracyjnego co spowodowało, że część tego rowu na odcinku 110 m została zasypana. Ponadto nawet zdaniem Starosty przedmiotowy rów jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej będącym częścią systemu melioracyjnego usytuowanego na terenie miejscowości Folwark, Kąty, Dębno Polskie, Rawicz i Szymanowo. Należy także zaznaczyć, że w danym rowie melioracyjnym został zrealizowany rurociąg o średnicy 400 mm i długości 110 m zaś dany rów został zasypany na długości ułożonego rurociągu do poziomu otaczającego terenu.
Po drugie, tego rodzaju rowy melioracyjne w świetle art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a/ Prawa wodnego w związku z art. 77 tejże ustawy są to urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Ponadto w stanie faktycznym tej sprawy nie doszło do utraty przez to urządzenie melioracyjne charakteru urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Trzeba także podkreślić, że o charakterze tego urządzenia decyduje nie jego obecny stan, lecz cel oraz sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do niedopuszczalnego wniosku, że każde "zniszczenie" urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, przez które urządzenie to mogłoby utracić swój charakter, powodowałoby zmianę właściwości organu, w sposób nieuprawniony wykluczając zastosowanie art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne.
Natomiast ratio legis unormowania art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta Rawicki jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile oczywiście zostało wydane. Ponadto obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania.
Należy także przypomnieć, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. W przeciwnym przypadku, gdyby przyjąć stanowisko Starosty, nie mogłyby te urządzenia wodne zapewnić prawidłowej i skoordynowanej jego drożności, czyli właściwego utrzymania na całej jego długości.
Po trzecie, w świetle dyspozycji art. 64a Prawa wodnego jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Natomiast dopiero w świetle art. 64a ust. 5 "jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku".
Dlatego też wbrew stanowisku Starosty Rawickiego przepis art. 64a ust. 1 i 5 Prawa wodnego ma zastosowanie w tej sprawie, ponieważ przedmiotowy rów o długości 1605 m oznaczony jako R-M8 – w tym także na odcinku oznaczonym symbolem M-I-14b – jest na całej długości urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek kompetencji do orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawiczu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Rawickiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.