Uzasadnienie
Wnioskiem z 13 listopada 2017 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w sprawie załatwienia sprawy polegającej na kontroli wykonania obowiązku nasadzeń zastępczych na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jakim jest układ urbanistyczny "P." wpisany do Rejestru Zabytków pod numerem [...] z [...] października 1981 r.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta [...] wskazał, że wnioskiem z 27 października 2015 r. Zarząd Infrastruktury Sportowej w [...] złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. przy ul. P. W dniu 17 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję zezwalającą Zarządowi Infrastruktury Sportowej w [...] na wycinkę drzew szczegółowo opisanych w decyzji wraz z warunkiem zastąpienia wycinanych drzew nowymi drzewami w liczbie wskazanej w decyzji, numer sprawy [...].
W piśmie z 12 stycznia 2017 r. Zarząd Infrastruktury Sportowej w [...] powiadomił organ o dokonanych nasadzeniach i przedstawił dokumentację obrazującą nakazane nasadzenia.
W piśmie z 30 stycznia 2017 r. Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta [...] przekazał wniosek Zarządu Infrastruktury Sportowej według właściwości do rozpoznania Marszałkowi Województwa [...], na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy ochronie przyrody, w imieniu którego sprawami z zakresu przepisów ustawy o ochronie przyrody zajmuje się Zespół Parków Krajobrazowych Województwa [...] jako instytucja Województwa [...]. Następnie pismem z 10 marca 2017 r. Zespół Parków Krajobrazowych Województwa [...] przekazał sprawę według właściwości do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], który w piśmie z 30 marca 2017 r. zwrócił sprawę do Urzędu Miasta [...] Wydziału Kształtowania Środowiska.
Następnie Wydział Kształtowania Środowiska ponownie przesłał akta sprawy [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...]. Powodem uznania się za niewłaściwego przez Prezydenta Miasta [...] była okoliczność, że teren, na którym rosły drzewa wskazane w 2015 r. do usunięcia stanowiły teren obszaru urbanistycznego "P." wpisanego do Rejestru Zabytków, prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] pod numerem [...] dnia [...] października 1981 r. Wnioskodawca uważa, że sprawowanie kontroli wykonania warunku nasadzeń zastępczych należy do zadań [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta [...] i w piśmie z 9 maja 2017 r. zwrócił sprawę do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta [...].
Według wnioskodawcy, niniejszy spór zaistniał, w związku z wydaniem abstrakcyjnej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny z 19 października 2015 r., sygn. II OPS 3/15. W ocenie wnioskodawcy, w sprawie zaistniał tzw. negatywny spór o właściwość, w którym żaden z organów nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stoi na stanowisku, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta [...]. W ocenie wnioskodawcy, ustawodawca, ustalając właściwość organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew (krzewów) z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, miał na celu zapewnienie temu organowi kontroli nad wszelkimi aspektami gospodarki zabytkiem nieruchomym, w tym kontrolę nad zmianami dokonywanymi przy takim zabytku lub na jego obszarze.
W odpowiedzi na wniosek przedstawionej w piśmie z 4 stycznia 2018 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] (dalej: [...]WKZ w [...]) przedstawił swoje stanowisko w sprawie rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego. [...]WKZ w [...] wskazał na fakt, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. jest prawomocna i wydana została przed dniem wejścia w życie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] października 2015r., sygn. "I OSP 3/15". Według [...]WKZ w [...], ocena realizacja warunków przedmiotowej decyzji należy do organu, który ją wydał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Ww. sporami są sytuacje prawne, w których co do zakresu działania organów zachodzi rozbieżność, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środków prawnych. Spór ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.
Usunięcie drzewa na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia może być dopuszczalne ze względu na potrzebę ochrony takich wartości konstytucyjnych jak: prawo własności, wolność działalności gospodarczej. Zezwolenie na usunięcie drzewa jako administracyjnoprawna forma reglamentacji korzystania z zasobów przyrody łączy w sobie zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju potrzeby ochrony zasobów przyrodniczych z jednej strony z potrzebami ich usuwania ze względu na inne cele. W piśmiennictwie J. Zimmermann wskazuje istotne cechy zezwolenia, jakimi są przyznane uprawnienia określonemu podmiotowi, bądź zgoda na określoną czynność lub działalność danego podmiotu (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 293).
Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.142, dalej: u.o.p.), zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Art. 83a ust. 1 u.o.p. zmieniony został przez art. 2 pkt 2 ustawy z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz.10) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 18 stycznia 2018 r. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że powodem wprowadzonych zmian było funkcjonowanie dwóch odrębnych systemów decyzji administracyjnych uprawniających posiadacza nieruchomości do dokonywania cięć w drzewostanie. Pierwszy oparty na przepisach ustawy o ochronie przyrody, która reguluje usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niewpisanej do rejestru zabytków.
Komplementarne przepisy zawiera ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która obejmuje unormowania dotyczące usuwania drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Intencją projektodawców było połączenie obu systemów, w ten sposób aby usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków podlegało przepisom ustawy o ochronie przyrody, która w przeciwieństwie do ustawy o ochronie zabytków jest regulacją kompleksową zawierającą postanowienia dotyczące opłat i kar administracyjnych za wycinkę, dokonywania nasadzeń zastępczych oraz katalog odstępstw określających przypadki, w ramach których usunięcie drzewa lub krzewu nie wymaga zgody organu administracji publicznej. W wyniku wprowadzonych zmian usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obywa się na podstawie zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. I OW 210/11).
Właściwość organu do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa wynika z przepisów prawa materialnego, tj. art. 83a ust. 1 u.o.p. Wprowadzone zmiany opierają się na założeniu stworzenia kompleksowej regulacji prawnej dotyczącej usuwania drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, na podstawie zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody.
Ważnym elementem reglamentancji administracyjnoprawnej dotyczącej usuwania drzewa lub krzewu jest obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych lub przesadzenia drzewa lub krzewu. Według art. 83c ust. 3 u.o.p., wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu.
Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz z opowiedzi na wniosek udzielonej przez [...]WKZ w [...] wynika, że istotą sporu nie jest przeprowadzenie kontroli wykonania obowiązku nasadzeń zastępczych na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jakim jest układ urbanistyczny, lecz wskazanie organu właściwego do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 84 ust. 4,5 i 7 u.o.p.
W okolicznościach niniejszej sprawy [...]WKZ w [...] pomimo, że nie wydał zezwolenia na usunięcie drzewa i nie nałożył obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, powinien przeprowadzić konrolę wykonania obowiązku tych nasadzeń na terenach nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.
W konsekwencji [...]WKZ w [...] jest także organem właściwym do wydania decyzji w sprawach, o których mowa w art. 84 ust. 4,5 i 7 u.o.p.
Ustalając zakres obowiązków prawnych wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie kontroli wykonania obowiązku nasadzeń zastępczych na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków należy uwzględnić treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjny podjętej w dniu 19 października 2015 r. w składzie siedmiu sędziów, sygn. II OPS 3/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) jest wojewódzki konserwator zabytków.
W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że "Przepis art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy rozpatrywać w jego normatywnym kontekście, który stanowią nie tylko pozostałe przepisy rozdziału IV ustawy o ochronie przyrody, dotyczące ochrony terenów zieleni i zadrzewień, ale także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wspólnie tworzą one mechanizm prawnej ochrony zadrzewień oraz zabytków, którego elementem jest zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków“. Podkreślenia wymaga, że obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych uregulowany jest w przepisach rozdziału IV u.o.p. i jest częścią instytucji prawnej zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu.
W piśmiennictwie wskazuje się, że "(...) działalność uchwałodawcza NSA dotyczyć będzie przede wszystkim wyboru: odpowiedniej normy obowiązującej (w szczególności w sytuacji konfliktu norm) oraz rodzaju zastosowanej wykładni“. (zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 20). Nie można zatem w okolicznościach niniejszej sprawy dokonać kompleksowej wykładni przepisów rozdziału IV u.o.p. bez uwzględnienia treści ww. uchwały. Jej treść zachowuję pełną aktualność w rozpoznawaniu przedmiotowego sporu kompetencyjnego.
Nasadzenia zastępcze są elementem kompensacji przyrodniczej, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.), rozumie się zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Kontrola wykonania obowiązku w postaci nasadzeń zastępczych na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków i wydanie decyzji o których mowa w art. 84 u.o.p. powinna być przeprowadzana przez organ posiadający wiedzę specjalistyczną w zakresie ochrony zabytków.
Wojewódzki konserwator zabytków jako organ właściwy w tej sprawie powinien kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, która jest podstawą działań podejmowanych zarówno na rzecz ochrony przyrody jak i ochrony zabytków. Wykonanie obowiązku nasadzeń zastępczych powoduje, że stają się one cześcią składową nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Są one zarówno elementem przyrody jak i częścią składową terenu lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), ustawodawca nałożył na wojewódzkiego konserwatora zabytków lub działających z jego upoważnienia pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków obowiązek prowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontrola obejmuje działania polegające na: zbadaniu istniejącego stanu rzeczy, zestawieniu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co być powinno, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i ustalenie ewentualnych rozbieżności, wyjaśnieniu przyczyn powstania ustalonych rozbieżności, sformułowaniu zaleceń mających na celu uniknięcie podobnych rozbieżności na przyszłość" (zob. W. Dawidowicz, Zagadnienia teorii organizacji i kierowania w administracji państwowej, Warszawa 1972, s. 27).
W ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przez wojewódzkiego konserwatora zabytków mieszczą się sprawy kontroli wykonania obowiązku nasadzeń zastępczych na terenach nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków jakim jest układ urbanistyczny. Wojewódzki konserwator zabytków w ramach swoich kompetencji określonych w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprawuje kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących elementów przyrody występujących na terenach nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach dotyczących kontroli wykonania obowiązku nasadzeń zastępczych decydujące znaczenie będzie miało to, czy drzewo lub krzew, którego dotyczy obowiązek nasadzeń zastępczych, będzie rosnąć na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków.
Występowanie zatem nasadzeń zastępczych na takiej nieruchomości, przesądza o właściwości rzeczowej wojewódzkiego konserwatora zabytków do rozpatrzenia sprawy dotyczącej kontroli wykonania obowiązku tych nasadzeń oraz wydania decyzji w sprawach, o których mowa w art. 84 ust. 4,5 i 7 u.o.p.
Za rozwiązaniem takim przemawia potrzeba racjonalnej koncentracji kompetencji jednego organu w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków (zob. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. II OW 6/06).
Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez [...]WKZ w [...] w odpowiedzi w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (pismo z 4 stycznia 2018 r.), że realizacja warunków zawartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 17 grudnia 2015 r. należy do organu gminy, który wydał ww. decyzję. [...]WKZ w [...] błędnie argumentuje, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. została wydana przed dniem wejścia w życie uchwały NSA z 19 października 2015 r., "sygn. I OPS 3/15“.
W przywołanej wyżej treści uchwały NSA wskazano na konieczność rozpatrywania art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z uwzględnieniem wykładni systemowej i zachowaniem normatywnego kontekstu, który stanowią nie tylko pozostałe przepisy rozdziału IV ustawy o ochronie przyrody, dotyczące ochrony terenów zieleni i zadrzewień, ale także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. NSA w ww. uchwale wyraźnie wskazał, że "Ustawodawca, ustalając właściwość organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew (krzewów) z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, miał na celu zapewnienie temu organowi kontroli nad wszelkimi aspektami gospodarki zabytkiem nieruchomym, w tym kontrolę nad zmianami dokonywanymi przy takim zabytku lub na jego obszarze“. NSA w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały poza analizą przepisów prawa materialnego wyraźnie wskazał, że istotnym elementem jest wyeliminowanie konieczności wydawania zezwoleń w odniesieniu do tego samego terenu i tego samego obiektu przez dwa odrębne od siebie organy administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu przesądza to, czy drzewo lub krzew, którego dotyczy wniosek, znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Pomimo, że treść art. 83a u.o.p. została zmieniona, nadal zachowuje aktualność treść ww. uchwały dla rozpoznania przedmiotowego sporu kompetencyjnego.
Oznacza to, że [...]WKZ w [...] powinien rozpatrzyć sprawę obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jakim jest układ urbanistyczny "P.“ wpisany do Rejestru Zabytków pod numerem [...] z [...] października 1981 r.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jako organ właściwy w sprawie.