Uzasadnienie
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu w piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r. zwrócił się do Marszałka Województwa Opolskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów poprodukcyjnych powstałych w wyniku działalności Ś. "O.", zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], obręb M., gmina G., w wyrobisku poeksploatacyjnym wapienia "E.".
Marszałek Województwa Opolskiego pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przekazał powyższy wniosek Burmistrzowi Gogolina jako organowi właściwemu w sprawie. W ocenie Marszałka wraz z ustaniem stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] nieruchomość nr [...] przestała spełniać funkcję składowiska odpadów. W konsekwencji po 31 grudnia 1997 r. teren, na którym znajdują się odpady poprodukcyjne po działalności przedsiębiorstwa O., jest terenem nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów.
Tym samym na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Burmistrz Gogolina przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] zwrócił Marszałkowi wniosek RDOŚ w Opolu. Organ wskazał, że miejsce składowania odpadów "E." zgodnie z przepisami prawa jest składowiskiem odpadów, dlatego to Marszałek Województwa Opolskiego jest organem właściwym do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Wobec powyższego Marszałek Województwa Opolskiego wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. wystąpił, na podstawie art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2017 r., Poz. 1369 z późn. zm.) w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., do NSA o rozstrzygnięcie sporu o pomiędzy nim a Burmistrzem Gogolina w zakresie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], obręb M., gmina G., w wyrobisku poeksploatacyjnym wapienia "E.".
Marszałek Województwa Opolskiego wskazał, że w sprawie została wydana decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...], którą zezwolono na czasowe wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i nieodpłatne przekazanie na rzecz Ś. "O." w K. gruntów o powierzchni [...] ha położonych w odd. [...] Nadleśnictwa S., obręb K., z przeznaczeniem na składowisko odpadów poprodukcyjnych. W decyzji tej zastrzeżono, że zakład ma obowiązek rekultywacji gruntu oraz jego zwrotu do Nadleśnictwa w terminie do 31 grudnia 1997 r. Zakłady te zostały przekształcone w 1999 r. w Spółkę O. S.A. z większościowym udziałem Skarbu Państwa. W wyniku przeprowadzonego postępowania upadłościowego Spółka ta została wykreślona z rejestru 14 listopada 2006 r. Przedmiotowa działka nie została protokolarnie zwrócona w zarząd Lasów Państwowych.
Organ zaznaczył, że w innym postępowaniu wywołanym wnioskiem Nadleśniczego Nadleśnictwa S. z dnia [...] września 2014 r. do Ministra Środowiska z prośbą o wskazanie podmiotu będącego aktualnym zarządcą gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa odnośnie do gruntu przekazanego czasowo Ś. "O." w K. oraz o ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za unieszkodliwienie odpadów znajdujących się na przedmiotowym gruncie i o dokonanie jego rekultywacji, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] stycznia 1978 r. Stwierdzono tam, że podmiot, który nabył drogą tej decyzji prawo, już nie istnieje, nie posiada też następcy prawnego. Nabyte prawa nie są i nie mogą być zatem przez nikogo wykonane. Uznano tę decyzję za bezprzedmiotową. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Środowiska decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał swoją decyzję w mocy.
Po rozpoznaniu skargi Nadleśnictwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1231/16 orzekł, że decyzja z [...] stycznia 1978 r. była aktem kształtującym stosunek administracyjnoprawny w ściśle określonych granicach czasowych. Kreowała tytuł prawny do władania przedmiotową nieruchomością w ww. okresie. W konsekwencji tak ukształtowany stosunek administracyjny kończył swój byt z dniem 31 grudnia 1997 r. To oznacza, że także decyzja go kształtująca, po tej dacie nie podlegała już wykonywaniu, została bowiem zrealizowana. Stąd wszystkie zdarzenia faktyczne i prawne mające miejsce po 31 grudnia 1997 r. dla jej dalszego pozostawania w obrocie prawnym mają charakter irrelewantny. Po 31 grudnia 1997 r. oparte na tytule prawnym władanie przez przedsiębiorstwo gruntem przekształciło się we władanie faktyczne.
Organ zaznaczył, że decyzja z dnia [...] stycznia 1978 r. funkcjonowała w obrocie jedynie do dnia 31 grudnia 1997 r. Zatem w myśl art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach właściwym w sprawie będzie Burmistrz Gogolina.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gogolina stwierdził, że to Marszałek Województwa Opolskiego jest organem właściwym do wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów poprodukcyjnych powstałych w wyniku działalności Ś. "O.", zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], obręb M., gmina G., w wyrobisku poeksploatacyjnym wapienia "E.". Organ wskazał, że na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.) przedmiotowy teren jest składowiskiem odpadów. Odpady tam zgromadzone znajdują się w miejscu przeznaczonym do składowania odpadów, a w związku z tym nie ma zastosowania art. 26 ustawy o odpadach. Właściwym zatem w sprawie wydania decyzji o zamknięciu ww. składowiska odpadów będzie Marszałek Województwa Opolskiego na podstawie art. 148 ust. 3 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach jak wskazał RDOŚ w Opolu w swoim wniosku.
Burmistrz Gogolina podzielił interpretację Ministerstwa Środowiska wyrażoną w piśmie z dnia [...] września 2015 r. nr [...], w której stwierdzono, że pomimo tego, że przedmiotowe składowisko odpadów nie spełnia wymagań opisanych w obecnie obowiązującej ustawie o odpadach, to ze względu na czas jego powstania, charakter działalności prowadzonej na tym terenie przez Ś. "O." w K. oraz normy art. 36 ustawy w dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw jest składowiskiem odpadów, wobec czego należy stosować normy dotyczące odpowiedzialności prowadzącego składowisko odpadów.
Burmistrz stwierdził, że Marszałek kwestionując status tego terenu jako składowiska odpadów po 1997 r. kwestionuje jednocześnie posiadanie przez Zakład oraz jego następcę pranego tytułu prawnego do władania tym składowiskiem odpadów po 1997 r. Funkcjonowanie decyzji do dnia 31 grudnia 1997 r. i jej niewykonanie spowodowało, że po 31 grudnia 1997 r. władanie gruntem oparte na tytule prawnym przekształciło się we władanie faktyczne.
Organ wskazuje, że zgodnie z decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. do dnia 31 grudnia 1997 r. należało przerwać eksploatację tego składowiska, zrekultywować grunty oraz zwrócić je Lasom Państwowym. Niewykonanie tej decyzji w całości spowodowało, że zgodnie z przepisami prawa (art. 36 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw) zachowało status składowiska odpadów. Zmiana tego terenu ze statusu składowiska odpadów na teren nieprzeznaczony do ich składowania miałaby miejsce jedynie w przypadku zakończenia eksploatacji tego składowiska, a następnie jego zamknięcia i rekultywacji, zgodnie z wydaną decyzją lub na mocy obowiązujących przepisów. W opinii Burmistrza status tego terenu rozumiany jako miejsce przeznaczone na składowisko odpadów, nie został zmieniony, ze względu na niedopełnienie, wynikającego z ww. decyzji obowiązku jego rekultywacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem Marszałek Województwa Opolskiego jak i Burmistrz Gogolina uznali się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku RDOŚ w Opolu z [...] czerwca 2016 r. o wszczęcie na mocy art. 148 ust. 3 oraz art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DZ. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm., dalej ustawa o odpadach) postępowania w sprawie wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów poprodukcyjnych powstałych w wyniku działalności Ś. "O." zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb M., gmina G., w wyrobisku poeksploatacyjnym wapieni "E.".
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie decyzji o zamknięciu składowiska odpadów poprodukcyjnych powstałych w wyniku działalności Ś. "O.". To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony.
Stanowisko Marszałka Województwa Opolskiego opiera się zaś przede wszystkim na odmiennej kwalifikacji wniosku i przyjęciu założenia, że w sprawie nie mamy do czynienia ze składowiskiem odpadów ale z występowaniem odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, co uzasadniałoby określenie właściwości organu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Podkreślić należy, że precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę (RDOŚ w Opolu), uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Wnioskodawca wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o zamknięciu składowiska, a więc, w ocenie NSA, zastosowanie w tej sprawie będą miały przepisy ustawy o odpadach dotyczące wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów tj. od art. 146 do 149 ustawy o odpadach. Zdaniem NSA, będzie to art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach, który został wskazany przez wnioskodawcę jako podstawa prawna żądania obok art. 148 ust. 3 i art. 129 ust. 1 tej ustawy.
Zasadniczą kwestią w sprawie jest to czy odpady poprodukcyjne powstałe w wyniku działalności Ś. "O." zlokalizowane na działce nr ew. [...], obręb M., gmina G., w wyrobisku poeksploatacyjnym wapieni" E.", stanowią składowisko odpadów.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach składowiskiem odpadów jest obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem o istnieniu składowiska odpadów decyduje fakt przeznaczenia budowli do składowania tam odpadów.
Z przywoływanej przez organy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] wynikało, że teren gdzie obecnie znajduje się składowisko odpadów został czasowo wyłączony z państwowego gospodarstwa leśnego i nieodpłatnie przekazany na rzecz Ś. "O." w K. z przeznaczeniem na składowisko odpadów poprodukcyjnych. Nikt nie kwestionuje tego, że teren ten był faktycznie wykorzystywany jako składowisko odpadów w wyniku czego faktycznie znajdują się tam odpady poprodukcyjne. Okoliczność, że w wyniku upływu czasu ww. decyzja tj. z dniem 31 grudnia 1997 r. przestała obowiązywać nie oznacza, że pozostające tam odpady nie stanowią de facto składowiska odpadów. Wskazywana decyzja przesądziła jedynie, że teren ten do dnia 31 grudnia 1997 r. miał zostać zwrócony do Nadleśnictwa. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1231/16, wskazanie w ww. decyzji na obowiązek rekultywacji terenu po terminie jej obowiązywania miał jedynie walor informacyjny bowiem o obowiązku rekultywacji przesądzało odrębne rozstrzygnięcie Naczelnika Miasta i Gminy Gogolin z [...] stycznia 1978 r. nr [...], do którego to rozstrzygnięcia wprost w swojej decyzji nawiązywał Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego.
O zaliczeniu zalegających na terenie działki nr [...] odpadów poprodukcyjnych jako składowiska odpadów przesądza też art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085). Zgodnie z tym przepisem przez istniejącą spalarnię odpadów lub istniejące składowisko odpadów, o których mowa odpowiednio w art. 32-34 i 38, rozumie się spalarnię lub składowisko, których użytkowanie rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy. Zatem teren przedmiotowej działki, nie poddany rekultywacji, który w okresie od 1978 r. do 1997 r. przeznaczony był na składowisko odpadów poprodukcyjnych i nie został dotychczas zrekultywowany. Nie została wydana decyzja o zamknięciu tego składowiska, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska przez 19 lat teren był użytkowany jako składowisko odpadów i należy traktować go obecnie jako składowisko odpadów.
Wygaśnięcie wraz z upływem czasu decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r. nie spowodowało, że składowisko przestało istnieć. Formalnie i faktycznie składowisko to nadal istnieje. Wygaśnięcie decyzji spowodowało jedynie, jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2016 r., że przestał istnieć wyłącznie tytuł prawny władania nieruchomością w ww. okresie. Sąd ten zauważył, że w konsekwencji, tak ukształtowany stosunek administracyjnoprawny kończył swój byt z dniem 31 grudnia 1997 r. To zaś oznaczało, że także decyzja go kształtująca, po tej dacie nie podlegała już wykonywaniu, została bowiem zrealizowana. Stąd wszelkie zdarzenia faktyczne i prawne mające miejsce po 31 grudnia 1997 r. dla jej dalszego pozostawania w obrocie prawnym mają charakter irrelewantny, w szczególności zaś nie mogą jej czynić bezprzedmiotową.
Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze składowiskiem odpadów poprodukcyjnych.
Mając powyższe na uwadze należy ustalić jaki organ będzie właściwy do wydania decyzji o zamknięciu tegoż składowiska odpadów. Według art. 146 ust. 2 ustawy o odpadach zgoda na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części jest wydawana, w drodze decyzji, przez właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, na wniosek złożony przez zarządzającego składowiskiem odpadów. Art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach wskazuje na marszałka województwa, którego właściwość miejscową określa się biorąc pod uwagę lokalizację składowiska. W niniejszej sprawie z wnioskiem nie wystąpił zarządzający składowiskiem, gdyż podmiot zarządzający składowiskiem nie istnieje. Spółka została wykreślona z rejestru 14 listopada 2006 r. Działka nie została przekazana protokolarnie w zarząd Lasów Państwowych. Zatem art. 146 ust. 2 ustawy o odpadach nie będzie miał zastosowania.
Zdaniem NSA, o właściwości organu do wydania decyzji o zamknięciu składowiska przesądza art. 148 ust. 3 ustawy o odpadach. Art. 148 reguluje sytuację kiedy zarządzający składowiskiem nie wystąpił z wnioskiem o zamknięcie składowiska a zachodzą następujące okoliczności:
- 1) składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa lub
- 2) w wyniku przeprowadzonej kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdzi, że na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym są składowane odpady komunalne, co najmniej od roku nie są przyjmowane odpady, lub
- 3) pojemność składowiska odpadów, określona w zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, została zapełniona wówczas właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, sporządza ekspertyzę dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Następnie w myśl ust. 3 na podstawie ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1 (marszałek województwa), z urzędu, wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. W niniejszej sprawie zarządzający nie istnieje, a zatem nie mógł wystąpić z wnioskiem. Przedmiotowe składowisko odpadów nie funkcjonuje od kilkunastu lat co najmniej od 2006 r. kiedy to przestała istnieć Spółka być może nawet od 1997 r. kiedy wygasł tytuł prawny do użytkowania działki z przeznaczeniem na składowisko odpadów poprodukcyjnych, z tego wynika, że prawdopodobnym jest, że to składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa. Odnośnie okoliczności wskazanych w pkt 2 i 3 brak wystarczających danych w aktach sprawy. Tym samym właściwym do załatwienia sprawy i wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów po uprzednim sporządzeniu ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nowej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów będzie na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o odpadach Marszałek Województwa Opolskiego.
Art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach nie będzie miał zastosowania przy rozstrzyganiu sporu kompetencyjnego albowiem przepis ten dotyczy jedynie kwestii wykonania decyzji o zamknięciu składowiska. Na marginesie trzeba wskazać, że wydanie decyzji o zamknięciu składowiska przez marszałka województwa będzie wymagało jej wykonania przez zarządzającego składowiskiem. W tej sprawie zarządzający nie istnieje a zatem zobowiązanym do wykonania takiej decyzji będzie zgodnie z art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na lokalizację składowiska odpadów.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Marszałka Województwa Opolskiego jako organ właściwy w sprawie.