Uzasadnienie
Burmistrz Gminy Trzcianki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Państwowym Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie (dalej jako "PINB w Czarnkowie") w sprawie rozpatrzenia pisma pani D.G. z dnia 18 czerwca 2013 r., w którym kwestionuje istnienie bazy autobusowej na działce o nr ew.: A położonej w Trzciance na os. [...], stanowiącej współwłasność Pana K.K., jako zagospodarowanej niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe pismo było poprzedzone dwoma pismami Pani D.G., odpowiednio z dnia 8 marca 2013r. oraz z dnia 16 października 2012r. w tej samej sprawie, które zostały przekazane przez Burmistrza Gminy Trzcianki według właściwościowi, PINB w Czarnkowie, odpowiednio zawiadomieniem o przekazaniu z dnia 20 marca 2013 r., oraz zawiadomieniem o przekazaniu z dnia 19 października 2012 r.
Odpowiadając pismem z dnia 17 grudnia 2012r., PINB w Czarnkowie uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy parkowania autobusów na działce o nr ew.: A położonej w Trzciance na os. [...]. Natomiast, rozpatrując pismo Pani D.G. z dnia 8 marca 2013 r., PINB w Czarnkowie zwrócił przedmiotowe pismo, ponownie uznając się niewłaściwym w sprawie i wskazując w uzasadnieniu postanowienia, jako organ właściwy - Burmistrza Trzcianki.
W ocenie wnioskodawcy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - bez podstawy prawnej, gdyż od dnia 11 kwietnia 2011 r. (zmiana ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. Nr 6, poz.
18) nie wydaje się postanowień w sprawie przekazywania pism dotyczących uznania się za niewłaściwy organ. Powyższe twierdzenia PINB w Czarnkowie, Burmistrz Trzcianki uważa za niezgodne z art. 81 ust. 1, pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm). W ocenie wnioskodawcy bezspornym jest, iż ocena zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska jest kompetencją nadzoru budowlanego. Przepis ten jasno wskazuje, do kogo należy przeprowadzenie czynności w sprawie doprowadzenia użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że zgodnie z art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia, mają prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy i zakładu pracy. Dodatkowo Burmistrz Trzcianki podał, że pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa, działający w imieniu Starosty Czarnkowsko - Trzcianeckiego, poinformował Burmistrza Trzcianki, że Pan K.K. lub Pani P.K. – Z. nie dokonali zgłoszenia inwestycji polegającej na lokalizacji bazy autobusowej na działce o nr ew. A w Trzciance. Wobec powyższego, w ocenie Burmistrza, istnienie bazy autobusowej na ww. działce nosi znamiona samowoli budowlanej, która zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, podlega kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Nadto wskazano, iż Burmistrz Trzcianki, przed wystąpieniem z niniejszym wnioskiem, przekazał sprawę organom odpowiedzialnym za przestrzeganie przepisów ochrony środowiska w celu oceny negatywnego wpływu na środowisko istniejącej bazy autobusowej zlokalizowanej na działce o nr ew. A położonej w Trzciance. Pismem z dnia 29 kwietnia 2013r. Kierownik Delegatury w Pile Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, poinformował Burmistrza Trzcianki o przeprowadzeniu czynności kontrolnych, które wykazały nieprawidłowości z zakresu gospodarki odpadami. Przedsiębiorca - firma "P.K. – Z. Usługi Transportowe" został zobowiązany do podjęcia działań służących wyeliminowaniu naruszeń w zakresie ochrony środowiska. Ponadto Burmistrz Trzcianki wyjaśnił, iż na omawianym terenie obowiązują ustalenia Zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie ul. F., W., W. i G. (Dziennik Urzędowy Woj. Wielkopolskiego Nr 79, poz. 1522 z dnia 10.11.1999r.). Przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału geodezyjnego, dokonanego na podstawie obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym wydzielono nową działkę na tyłach działki istniejącej wraz z zapewnieniem do niej dostępu, poprzez ustanowienie służebności gruntowej przejścia i dojazdu, poświadczonej notarialnie. Wobec powyższego, Burmistrz Trzcianki nie planuje budowy drogi publicznej w rejonie wskazanej działki, gdyż cytowany powyżej plan miejscowy nie wyznacza tam układu komunikacyjnego.
W odpowiedzi na wniosek PINB w Czarnkowie wniósł o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, iż Burmistrz Trzcianki nie przekazał PINB w Czarnkowie wg właściwości pisma pani D.G. W związku z powyższym PINB nie jest w posiadaniu powyższego pisma, tym samym nie mógł się w żaden sposób odnieść do jego treści. PINB zwrócił uwagę, iż w dniu 16 października 2012 r. Pani D.G. wystosowała do Burmistrza Trzcianki pismo dotyczące uciążliwości prowadzenia działalności gospodarczej firmy transportowej: K.-Z. P. Usługi Transportowe, zlokalizowanej w Trzciance przy ul. W., na działkach nr ewid. gruntów B oraz A, należących do M. i K. K. W swoim piśmie Pani G. opisuje uciążliwości (takie jak hałas, smród, drgania, niszczenie gruntowej drogi służebnej dla działek: C, D, E, F, bezpieczeństwo dojścia do swojej posesji w chwili przejazdu autobusów itp.) związane z istnieniem w niedalekim sąsiedztwie ww. działalności i jednocześnie prosi Burmistrza Trzcianki o wyjaśnienie "na jakiej podstawie właściciel działki A Pan K. K. utworzył na niej bazę autobusową", w skład której wchodzą "3 duże autobusy, jeden mniejszy oraz 2 lub 3 busy osobowe" oraz prosi o udzielenie odpowiedzi "czy taka działalność może funkcjonować na terenie domków jednorodzinnych i nie jest uciążliwa swoją działalnością zarówno dla ludzi jak i środowiska?".
W powyższym piśmie wnioskodawczyni zawarła również informację, że na działce nr A znajduje się budynek po dawnym kurniku, w którym to Pan K.K. dokonał remontu osadzając drzwi, okno, podłączając piec do komina wystawionego na zewnątrz oraz doprowadzając prąd.
W dniu 26 października 2012 r. Urząd Miejski Trzcianki zawiadomieniem z dnia 19 października 2012 r. przekazał według właściwości do PINB w Czarnkowie ww. pismo. PINB w Czarnkowie podejmując sprawę zgodnie ze swoimi kompetencjami w dniu 27 listopada 2012 r. przeprowadził czynności kontrolne z zakresu przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na posesji Państwa M. i K. K. zlokalizowanej przy ul. W. w Trzciance. Kontrola wykazała, że na przełomie sierpnia i września 2012 r. w budynku po dawnym kurniku zlokalizowanym na działce nr A Pan K.K. wyremontował jedno pomieszczenie wymieniając w nim istniejące okno i drzwi na nowe tych samych wymiarów, co w ocenie organu stanowi bieżącą konserwację, tym samym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Ponadto z okazanych przez Pana K.K. protokołów badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej oraz okresowej kontroli przewodów kominowych wynika, że zarówno instalacja elektryczna jak i przewód kominowy stalowy wyprowadzony na zewnątrz budynku wraz z urządzeniem: piecykiem typu "Koza", odpowiadają przepisom, nadają się do eksploatacji i nie stwarzają zagrożenia dla ludzi bądź mienia. Nadto przeprowadzona kontrola wykazała, że działkę nr A Pan K.K. zakupił w 2008 r. wraz z powyższym budynkiem i od tego czasu nie prowadzono na niej żadnych inwestycji budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W trakcie kontroli nie stwierdzono istnienia na terenie działki nr A żadnego obiektu budowlanego bądź budowli (jak np.: utwardzony plac manewrowy, parking itp.) związanych z prowadzoną działalnością, na które właściciel zobowiązany by był uzyskać pozwolenie na budowę (dowód: protokół z 27.11.2012r. i 23.10.2013 r. wraz z fotografiami wykonanymi podczas kontroli).
Kontrola nie wykazała również istnienia "bazy autobusowej" na terenie powyższej nieruchomości. Pojęcie "baza autobusowa" nie funkcjonuje w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U., z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), ani w jej załączniku, jak również w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.). PINB w Czarnkowie stanął na stanowisku, że działalność Pana K.K. nie jest związana z prowadzeniem stacji obsługi środków transportu, jak sugeruje w swoich pismach Burmistrz Trzcianki.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pismem z dnia 17 grudnia 2012r., poinformował Panią D.G. (Urząd Miejski Trzcianki otrzymał do wiadomości) o wynikach kontroli wyjaśniając, że PINB w Czarnkowie nie stwierdził naruszenia przepisów Prawa budowlanego w wyżej opisanej sprawie. Ponadto w ww. piśmie poinformowano Panią D.G., że sprawy dotyczące parkowania autobusów na działce Pana K. oraz związane z tym wszelkie niedogodności jak drgania, hałas, smród spalin, niszczenie drogi służebnej itp. a także praktyki polegające na zaśmiecaniu środowiska nie należą do kompetencji i zadań organów nadzoru budowlanego, lecz do organów stojących na straży ochrony środowiska naturalnego bądź organów odpowiedzialnych za utrzymanie porządku i ładu w gminie.
W dniu 25 marca 2013 r. do PINB w Czarnkowie wpłynęło kolejne zawiadomienie Burmistrza Trzcianki z dnia 20 marca 2013 r. o przekazaniu według właściwości tutejszemu organowi pisma Pani D.G. z dnia 8 marca 2013 r.
PINB w Czarnkowie analizując treść ww. pisma uznał, iż dotyczy ono tych samych kwestii, które poruszone zostały w poprzednim piśmie kierowanym do Burmistrza Trzcianki z dnia 16.10.2012 r. tj. uciążliwości związanych z parkowaniem i naprawą autobusów na działkach nr A i B należących do Państwa K. PINB nie doszukał się w powyższym piśmie żądania przeprowadzenia ponownej kontroli z przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Ponadto mając na względzie fakt, iż przedmiotowa nieruchomość była już przedmiotem kontroli organ nadzoru budowlanego postanowił na podst. art. 66 § 3 oraz art. 123 k.p.a. zwrócić podanie z dnia 8 marca 2013 Pani D.G. (postanowieniem z dnia 22.04.2013 r.). Nie mniej jednak w związku z faktem, iż Burmistrz Trzcianki nie przekazał PINB w Czarnkowie podania Pani D.G. z dnia 18 czerwca 2013 r. (na które powołuje się w swoim wniosku z 05.08.2013 r. w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego o właściwość pomiędzy Burmistrzem Trzcianki a PINB w Czarnkowie) wniesiono o oddalenie wniosku Burmistrza Trzcianki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego a burmistrzem w związku z wnioskiem skierowanym w dniu 18 czerwca 2013 r. przez Panią D.G. do Burmistrza Trzcianki, w którym kwestionuje istnienie bazy autobusowej na działce o nr ew.: A położonej w Trzciance na os. [...], stanowiącej współwłasność Pana K.K., jako zagospodarowanej niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organ nadzoru budowlanego, iż w związku z faktem, że Burmistrz Gminy Trzcianki nie przekazał sprawy z wniosku Pani D.G. z dnia 18 czerwca 2013 r. wg właściwości do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie to nie można mówić o zaistnieniu sporu kompetencyjnego.
W tym miejscu ubocznie zaznaczyć należy, iż przedmiotowe pismo było poprzedzone dwoma pismami Pani D.G. z dnia 8 marca 2013 r. oraz z dnia 16 października 2012 r. skierowanymi również do Burmistrza Trzcianki. Podkreślić należy, iż na skutek przekazania pisma z dnia 16 października 2012 r. przez Burmistrza Gminy Trzcianki, PINB w Czarnkowie przeprowadził w dniu 27 listopada 2012 r. czynności kontrolne z zakresu przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na posesji zlokalizowanej przy ul. W. w Trzciance. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istnienia na przedmiotowej działce żadnego obiektu budowlanego bądź budowli związanych z prowadzoną działalnością, na które właściciel byłby zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. PINB w Czarnkowie pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. poinformował zarówno Panią D.G. jak i Burmistrza Gminy Trzcianki o wynikach kontroli z jednoczesnym wyjaśnieniem, iż nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane.
Nadto stwierdzić należy, iż organ nadzoru budowlanego prawidłowo poinformował Panią D.G., iż kwestie podniesione przez nią w piśmie z dnia 16 października 2012 r. nie należą do kompetencji i zadań organów nadzoru budowlanego, lecz do organów stojących na straży ochrony środowiska naturalnego bądź organów odpowiedzialnych za utrzymanie porządku i ładu w gminie. Za prawidłowe należy, uznać także działanie PINB w Czarnkowie polegające na zwrocie podania z dnia 8 marca 2013 r. Pani D.G., gdyż dotyczyło ono tych samych kwestii, które zostały podniesione w opisanym wyżej piśmie z dnia 16 października 2010 r. Natomiast sam fakt parkowania trzech autobusów i dwóch busów bezpośrednio na gruncie bez jednoczesnego wykonania parkingu, placu manewrowego bądź innej budowli jako obiektywnie istniejącego obiektu budowlanego nie pozwala na zastosowanie norm prawa budowlanego. Przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego mogą być tylko obiekty budowlane, budowle - w tym place manewrowe czy parkingi, obiekty małej architektury, tymczasowe obiekty budowlane - powstałe w wyniku wykonywania robót budowlanych.
Wobec tego, iż w niniejszej sprawie nie doszło do wykonania jakichkolwiek robót budowlanych ani powstania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to organ nadzoru budowlanego nie dysponuje żadnymi kompetencjami do podjęcia jakichkolwiek działań.
W tym stanie skoro nie zaistniał spór kompetencyjny między Burmistrzem Gminy Trzcianka a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie, gdyż Burmistrz Gminy Trzcianka nie przekazał organowi nadzoru budowlanego wniosku Pani D.G. z dnia 18 czerwca 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.