Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 września 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Wrocław, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wrocław jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Mostu Wschodniego we Wrocławiu".
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gmina Wrocław wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Mostu Wschodniego w ciągu Obwodnicy Śródmiejskiej Wrocławia". Z załączonej do wniosku karty informacyjnej wynikało, iż przedsięwzięciem głównym planowanej inwestycji jest budowa nowego połączenia drogowego, dającego możliwość dodatkowej przeprawy przez Oławę i Odrę, łączącego tereny położone na południu miasta z obszarami na wschodzie, o długości 3,8 km i czterech pasach ruchu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. ocenił, iż przedsięwzięcie to kwalifikuje się do § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).
W ocenie wnioskodawcy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zaliczało się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie było realizowane na terenach zamkniętych i nie stanowiło rozbudowy ani przebudowy istniejącej drogi o długości 10 km i czterech pasach ruchu (§ 2 ust. 2 w związku z § 4 ww. rozporządzenia). Dlatego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. sprawa została przekazana do załatwienia według właściwości Prezydentowi Miasta Wrocław.
Wprawdzie Prezydent Miasta Wrocław wydał decyzję merytoryczną, jednakże na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło tę decyzję, poddając w wątpliwość właściwość organu I instancji w przedmiotowej sprawie.
W związku z powyższym Prezydent Wrocławia, biorąc pod uwagę fakt, iż planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację Obwodnicy Śródmiejskiej Wrocławia i winno być realizowane w ramach tego obiektu oraz, że jest ono połączone z całym układem komunikacji miasta, zakwalifikował przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. przekazał przedmiotowy wniosek Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we W. do załatwienia według właściwości.
W związku z tym, że wnioskodawca nie zmienił swojego stanowiska co do kwalifikacji przedsięwzięcia, rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu jest uzasadnione.
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Prezydent Miasta Wrocław wniósł o rozstrzygnięcie niniejszego sporu kompetencyjnego i wskazanie, że to wnioskodawca jest organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że początkowo po przekazaniu mu wniosku inwestora przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zakwalifikował przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7, 34, 56, 57, 63, 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i w konsekwencji wydał decyzję merytoryczną. Jednakże po uchyleniu tej decyzji przez organ II instancji, na skutek wniesionych odwołań, Prezydent Miasta Wrocław dokonał ponownej analizy wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Mostu Wschodniego we Wrocławiu" w zakresie ustalenia organu właściwego do wydania powyższej decyzji.
Organ uwzględnił w niej: ścisłe powiązanie planowanego przedsięwzięcia z całym układem komunikacji miasta i konieczność sumowania niektórych parametrów charakteryzujących skalę przedsięwzięcia zgodnie z § 4 i 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, fakt, iż planowany odcinek drogi publicznej z czterema pasami ruchu, o długości 3,8 km, stanowi kontynuację Obwodnicy Śródmiejskiej Wrocławia i powinien być traktowany jako przedsięwzięcie realizowane w ramach tego obiektu. Zatem w wyniku przeprowadzonego postępowania organ zakwalifikował przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 2 tego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.
Z tych względów, zdaniem Prezydenta Miasta Wrocław zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga postanowieniem spory o właściwość i spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Jak wynika z lektury przekazanych akt w tej sprawie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. inwestor wniósł do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji Budowy Mostu Wschodniego w ciągu Obwodnicy Śródmiejskiej we Wrocławiu. Jednakże wskutek uznania się niewłaściwy, w/w organ w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. według właściwości wniosek inwestora z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydentowi Miasta Wrocławia uznając, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że nie przebiega przez tereny zamknięte.
W tych okolicznościach sprawy Prezydent Miasta Wrocławia uznał się za organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji wydał w dniu 29 grudnia 2010 r. w uwzględnieniu wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2009r. zmienionego kolejnymi pismami – decyzję nr [...] określająca na rzecz Gminy Wrocław środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia Budowa Mostu Wschodniego we Wrocławiu. Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozstrzygnięciem z dnia 20 czerwca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało tę sprawę Prezydentowi Miasta Wrocławia do ponownego rozpoznania. W motywach decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało zaś na potrzebę wyjaśnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w sposób niebudzący wątpliwości co tak naprawdę stanowi przedmiot niniejszego postępowania, czy jest to kontynuacja Obwodnicy Śródmiejskiej Wrocławia i powinno to być traktowane jako przedsięwzięcie realizowane na terenie tego obiektu, czy też jest to budowa całkowicie nowej drogi ujmowanej rozłącznie, co będzie miało wpływ na ustalenie właściwości organu w ramach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).
Po wydaniu decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy Prezydent Wrocławia, do którego przekazano przedmiotową sprawę ocenił, iż istnieje ścisłe powiązanie planowanego przedsięwzięcia z całym układem komunikacyjnym miasta, a co za tym idzie konieczności sumowania niektórych parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia jak i to, iż planowany odcinek drogi publicznej z czterema pasami ruchu o długości 3,8 km stanowi kontynuację Obwodnicy Śródmiejskiej Wrocławia i powinno być to zamierzenie traktowane jako przedsięwzięcie realizowane w ramach tego obiektu. Ta konstatacja będąca przecież elementem ustaleń faktycznych sprawy doprowadziła do przyjęcia poglądu, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne należy zakwalifikować do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko o jakich mowa w § 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Ustalenie to związane z utratą właściwości organu do dalszego prowadzenia postępowania winno doprowadzić do wydania decyzji niemerytorycznej o umorzeniu postępowania, gdyż bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy.
Takiego rozstrzygnięcia, jak wynika z przekazanych akt sprawy, nie podjęto w tej sprawie, natomiast Prezydent Miasta Wrocław uznał się niewłaściwym w sprawie i przekazał, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek inwestora z dnia [...] czerwca 2009 r. ponownie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. A ten wobec podtrzymania kwalifikacji przedsięwzięcia wnioskowanego przez inwestora wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. wystąpił ze sporem kompetencyjnym.
Jak wynika z przesłanych akt, do sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie doszło w momencie przekazania przez Prezydenta Miasta Wrocławia postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. wniosku Gminy Wrocław z dnia [...] czerwca 2009 r. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska.
Z tego względu w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezgodne z prawem postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak: [...], którym przekazano przedmiotowy wniosek inwestora Gminy Wrocław uprzednio przecież przekazany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska temu organowi do rozpoznania i wówczas nie został on prawidłowo zakwestionowany w drodze wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Należy bowiem podzielić pogląd, że organ, któremu przekazano podanie (sprawę) w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie ma już takich kompetencji (obowiązku), jak organ, który przekazał mu podanie (sprawę) w oparciu o powyższy przepis. Organ, któremu przekazano podanie jest związany postanowieniem o przekazaniu, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy.
Skoro jednak Prezydent Miasta Wrocławia nie wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego po przekazaniu temu organowi wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, bowiem uznał się właściwym i prowadził w tym zakresie stosowne postępowanie, to organ ten winien doprowadzić to postępowanie do końca. Dokonanie w trakcie tego postępowania ustaleń, które prowadzą do wniosku, iż nie jest on już właściwy w sprawie obliguje ten organ do wydania decyzji niemerytorycznej kończącej sprawę w danej instancji. To ustalenie o braku właściwości będące, co już wyżej podkreślono, elementem ustaleń faktycznych może być wówczas poddane kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy. Niedopuszczalne jest zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji jaka zaistniała w niniejszym postępowaniu przekazywanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. prowadzonego postępowania przez Prezydenta Miasta Wrocławia bez uprzedniego zakończenia postępowania stosownym rozstrzygnięciem o jakim wyżej mowa.
I dlatego należało uchylić postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] na zasadzie objęcia go zakresem sądowej kontroli na podstawie uregulowania zawartego w art. 135 p.p.s.a.
Dalszą konsekwencją w tym stanie faktycznym i prawnym jest to, że w takiej sytuacji nie można mówić o istniejącym sporze kompetencyjnym pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we W., a Prezydentem Miasta Wrocławia. Dopiero bowiem ostateczna decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Wrocławia kończąca postępowanie uruchomione wskutek przekazanego mu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2009 r. pozwoli na dalsze ewentualnie przekazanie sprawy według właściwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt niezakończenia prowadzonego postępowania przez Prezydenta Miasta Wrocławia powoduje, iż wiążące w tej sprawie pozostaje postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] lipca 2009 r. o przekazaniu Prezydentowi Miasta Wrocławia według właściwości przedmiotowego wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2009 r. Tym samym nie można mówić o istniejącym sporze kompetencyjnym.
Ponadto na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu na tym etapie postępowania wiązałoby się tak naprawdę z wyjaśnieniem rozbieżności w określeniu planowanej inwestycji, a to jest elementem stanu faktycznego, do którego wyjaśnienia Prezydent Miasta Wrocław został zobowiązany decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2011 r. (str. 44 tego rozstrzygnięcia). Wydanie więc decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie pozwoli na ocenę takiego stanowiska w kontekście właściwości organu. Wyjaśnianie tych rozbieżności nie może być przedmiotem rozstrzygania w ramach przedmiotowego sporu, albowiem spór kompetencyjny w rozumieniu przepisów k.p.a. oraz przepisów art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak może nastąpić, organy będące w sporze powinny ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy w jakiej ten spór zaistniał.
W sporze kompetencyjnym, o rozstrzygnięcie którego organy administracji publicznej zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być zgoda pomiędzy tymi organami co do przedmiotu tego sporu, nie może więc być rozbieżności, co do ustaleń stanu faktycznego.
Dotąd powiedziane nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w opisanych okolicznościach, orzec jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a.