Uzasadnienie
Starosta Bydgoski zwrócił się do NSA o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim i wskazanie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z treści art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. dotyczącego usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów przez spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], z terenu nieruchomości w m. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. Starosta udzielił zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów na rzecz ww. spółki. Była ona uprawniona do czasowego magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz innych w obiektach magazynowych zlokalizowanych na nieruchomości w ww. miejscowości. Zezwolenie zostało udzielone na okres 10 lat. Ze względu na to, że spółka naruszała warunki tego zezwolenia, zostało ono cofnięte bez odszkodowania odrębną decyzją z [...] lipca 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO.
Cofnięcie zezwolenia skutkuje powstaniem z mocy prawa obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Informację o tym wraz z pouczeniem zawarto również w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Spółka nie wywiązała się jednak z tego obowiązku, a wręcz przeciwnie- nadal zbierała odpady. W ocenie Starosty konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim wyznaczenie w tym celu odpowiedniego organu. Starosta wskazał w tym zakresie swoją niewłaściwość i stwierdził, że organem kompetentnym w tym zakresie jest Wojewoda, stosownie do art. 20 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten wprowadza domniemanie kompetencji Wojewody w zakresie świadczeń niepieniężnych, a art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie nie ma w tek kwestii znaczenia.
W związku z tym, Starosta zwrócił się do Wojewody o wyegzekwowanie stosownych działań. Wojewoda natomiast uznał się za organ niewłaściwy w tej sprawie. Wskazał, że obowiązek usunięcia odpadów spoczywa na ich posiadaczu z mocy prawa jako następstwo cofnięcia zezwolenia. Obowiązek ten nie wymaga potwierdzenia w decyzji administracyjnej. Obowiązek ten nie był sformułowany w decyzjach wydanych przez Starostę. Starosta nie zgodził się z Wojewodą, że art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym określa organ właściwy, gdyż wskazuje on jedynie uprawnionego do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji. Powiązanie konieczności prowadzenia egzekucji z faktem wydania decyzji w sprawie odpadów jest nietrafione, gdyż nie przewiduje tego żaden przepis prawa.
W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w tej sprawie. Wskazał, że zgadza się w poglądem, że do wystawienia tytułu wykonawczego obejmującego obowiązek powstający z mocy prawa nie jest potrzebna decyzja. Wskazał też na art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i stwierdził, że bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku jest Starosta. Wojewoda nie może być właściwy w sprawie, gdyż nie posiada on kompetencji do wydania decyzji w zakresie cofnięcia zezwolenia. Wskazał również na art. 20 § 1 pkt 2 ww. ustawy.
Starosta w odpowiedzi na to pismo podtrzymał swoje stanowisko w całości i wniósł o wskazanie Wojewody jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że błędne jest twierdzenie, że organ będący wierzycielem może jednocześnie prowadzić egzekucję. Może on co najwyżej żądać wykonania obowiązku przez spółkę. Żaden przepis prawa nie wiąże prowadzenia egzekucji z faktem wydania decyzji cofającej zezwolenie. Załączył również potwierdzające jego tezę stanowisko Ministra Środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z postanowieniami art.4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012.290 j.t.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
O sporze w rozumieniu wskazanych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze dostępnych metod wykładni prawa obowiązujących przepisów, nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy rozumieć taką sytuacje, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów nie podejmuje stosownych działań oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
W rozpoznawanej sprawie doszło do powstania negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Bydgoskim a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim na tle wykonania obowiązku powstałego po wydaniu przez Starostę decyzji z dnia [...].07.2012r. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Spór dotyczy ustalenia organu właściwego w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych przez [...] sp.z o.o.
Natomiast okolicznością bezsporną jest, że w przypadku wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na gromadzenie odpadów, posiadacz odpadów jest obowiązany do ich usunięcia na własny koszt, obowiązek ich usunięcia powstaje z mocy samego prawa (art.30 ust.5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, a w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r, o odpadach art.47 ust.5). W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydawania odrębnej decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów, albowiem obowiązek ich usunięcia wynika z mocy samego prawa i podlega wykonaniu na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem tym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Niewątpliwie organem pierwszej instancji bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów jak i powołanym do czuwania nad wykonaniem obowiązku jest organ administracji właściwy w sprawie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie zbierania odpadów jest niewątpliwie starosta (a także prezydent miasta na prawach powiatu – art.30 ust.7 w związku z art.3 ust.2 pkt. 18 ustawy o odpadach z 2001r.).
To zaś prowadzi do wniosku, że organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przedmiotem którego jest obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa jest Starosta. W związku z podnoszą w wniosku okolicznością, iż organ nie może występować równocześnie w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego należy zaznaczyć, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprost przewidują taką sytuację w której organ będący wierzycielem jest równocześnie organem egzekucyjnym. Zgodnie z art.20 § 1 pkt 2 w zw. z art.26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ będący wierzycielem jest właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Powołany art. 26 § 4.ustawy jednoznacznie stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie równocześnie zaznaczyć, że tego rodzaju spory kompetencyjne były już przedmiotem rozstrzygnięć, w których jako organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazywano starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) np. w sprawach: II OW 66/09, II OW 24/10, II OW 86/10. Natomiast przedstawione przez wnioskodawcę pismo ze stanowiskiem Ministra, który wskazuje Wojewodę jako organ właściwy nie ma prawnego znaczenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.15 § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.