Uzasadnienie
Starosta T. wnioskiem z dnia 1 lipca 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie szkody w środowisku powodującej zanieczyszczenie gleby na terenie Zakładów Chemicznych "[...]" w likwidacji, poprzez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie poprzez prowadzenie działań mających na celu wyegzekwowanie niezrealizowanej decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. decyzją Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. podmiot korzystający ze środowiska i odpowiadający za niewłaściwe składowanie odpadów niebezpiecznych pochodzących ze swojej działalności - Zakłady Chemiczne "[...]" w likwidacji został zobowiązany w terminie do 31 grudnia 2011 r. do przywrócenia środowiska do stanu właściwego, tj. uzyskania parametrów jakości gleby - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165 poz. 1359), poprzez unieszkodliwienie odpadów oraz rekultywację terenu zgodnie z podanym w decyzji zestawieniem. Kompetencja Starosty T. do działania w charakterze organu ochrony środowiska w sprawie prowadzonej na podstawie art. 362 Prawa ochrony środowiska wynikała z art. 378 tej ustawy. Z dniem 30 kwietnia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (dalej także jako: ustawa szkodowa).
Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, ma ona zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy działalność Zakładów Chemicznych jest działalnością stwarzającą ryzyko powstania szkody w środowisku. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, z dniem jej wejścia w życie, do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed 30 kwietnia 2007 r. organem właściwym był wojewoda.
Biorąc pod uwagę powyższe, Starosta T. niezwłocznie przekazał całość akt przedmiotowej sprawy wraz z pełną dokumentacją wojewodzie - zgodnie z art. 36 pkt 1 wskazanej ustawy. Wojewoda uznał się za właściwy do prowadzenia przedmiotowej sprawy, gdyż nigdy nie kwestował zasadności przekazania akt sprawy przez Starostę T. Z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie zmiana art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, zgodnie z którą nastąpiła zmiana organu właściwego w sprawach dotyczących szkód w powierzchni ziemi, zgodnie z którą organem właściwym w miejsce wojewody został regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W dniu 12 sierpnia 2013 r. wpłynęło pismo Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ) z dnia 5 sierpnia 2013 r., przekazujące Staroście T. akta sprawy do wykorzystania zgodnie z właściwością.
Wnioskodawca wskazał, że działania prowadzone na terenie byłych Zakładów Chemicznych "[...]" spowodowały zanieczyszczenie powierzchni ziemi, bowiem doprowadziły do pogorszenia jakości gleby poprzez zanieczyszczenie gruntów występujących na terenie Zakładów i na terenach przyległych. W wyniku tych działań stwierdzono, iż jakość gruntu nie odpowiada parametrom jakości gleby określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359).
Organ wskazał, że decyzja administracyjna z dnia [...] marca 2007 r. wydana przez Starostę T. należy do decyzji mających charakter sankcyjny, bowiem jej wydanie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy jej adresat narusza obowiązek polegający na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Przepis nie zawiera wyraźnego odniesienia do naruszenia takiego obowiązku, mówi jedynie o negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Zakaz takiego negatywnego oddziaływania można jednak z przepisu wyprowadzić, skoro konsekwencją jego naruszenia może być wydanie decyzji zobowiązującej, zaliczonej przez ustawodawcę do decyzji realizującej odpowiedzialność administracyjną. Po wejściu w życie ustawy z o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie decyzja wydawana w oparciu o art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie ma zastosowania do oddziaływań negatywnych mających charakter szkód w środowisku w rozumieniu tejże ustawy, o czym przesądza art. 15 ust. 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Egzekwowanie odpowiedzialności z tytułu naruszenia zasady prewencji przez podmioty powodujące swoim działaniem zagrożenie bądź wystąpienie szkód w środowisku odbywa się m.in. poprzez decyzję o podobnym charakterze, wydawaną w oparciu o art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy.
Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy Prawa ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Oznacza to, że przepisy dotychczasowe mają zastosowanie do sytuacji kiedy zdarzenie spełnia definicję szkody w środowisku określoną w ustawie szkodowej (art. 6 pkt 11 lit. c), co w przypadku powierzchni ziemi rozumiane jest jako zanieczyszczenie gleby lub ziemi czyli przekroczenie dopuszczalnych standardów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. W omawianym przypadku doszło do stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi.
W ocenie wnioskodawcy, biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, w świetle obowiązujących przepisów prawa, zasadnym jest uznanie RDOŚ jako organu właściwego do prowadzenia przedmiotowej sprawy.
Odpowiedź na wniosek złożył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., wnosząc o wskazanie Starosty T. jako organu właściwego w sprawie podjęcia działań mających na celu realizację decyzji Starosty T. z [...] marca 2007 r.
Organ wskazał, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej nie rozstrzyga co prawda wyraźnie, czy jego zakres obejmuje wyłącznie decyzje i postępowania administracyjne prowadzone na podstawie przepisów tytułu II działu IV ustawy Prawo ochrony środowiska (w tym art. 102, 106-108) uchylanych ustawą szkodową, czy także decyzje administracyjne i postępowania prowadzone na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże ten ostatni przepis, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku, nie uległ zmianie ani nie został uchylony i nie można mówić o jakiejkolwiek "tymczasowości" jego brzmienia. Zgodnie z obowiązującym art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Powołując się na powyższe, organ przekazał akta sprawy organowi właściwemu, tj. Staroście T. Natomiast Starosta, powołując się na przepisy art. 35 ustawy szkodowej, stwierdził brak kompetencji starosty do dalszych działań i zwrócił akta Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. RDOŚ stanął na stanowisku, iż zwrot "brzmienie dotychczasowe" użyte w art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej odnosi się wyłącznie do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczących szkód w powierzchni ziemi (art. 102 oraz art. 106-108).
W efekcie jedynie w tym zakresie zmianie uległa właściwość organu. A zatem przepisu tego nie stosuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 362 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji w przypadku decyzji Starosty T. z [...] marca 2007 r. wydanej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2, organem właściwym do egzekwowania realizacji zapisów tej decyzji był i jest starosta. Decyzje wydane na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, nawet jeżeli dotyczą szkód w powierzchni ziemi, z reguły obejmują działania wymagające w pierwszej kolejności usunięcia zgromadzonych uprzednio odpadów (składowanych legalnie lub nie). Szkodą w powierzchni ziemi jest w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Powierzchnią ziemi z kolei jest, zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy Prawo ochrony środowiska "naturalne ukształtowanie terenu, gleba oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie gleba oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie". Nadkład w postaci zgromadzonych w jednym miejscu odpadów nie stanowi naturalnego ukształtowania terenu ani gleby, nie może więc być uznany za powierzchnię ziemi.
Zanieczyszczenie gleby lub ziemi, wymagające przeprowadzenia jej rekultywacji oznacza co do zasady przekroczenie parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Zanieczyszczeniem nie jest składowanie odpadów na powierzchni ziemi, bez względu na legalność tej działalności. Tym samym działania określone w decyzji wydanej na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na usunięciu odpadów nie są działaniami odnoszącymi się do szkód w powierzchni ziemi, nie podlegają więc zakresowi art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2010 r., IV SA/Wa 528/10). Egzekwowanie ich realizacji podlegać będzie zawsze właściwości starosty.
Natomiast przyjęcie, że etap rekultywacji, stanowiący jedno z kluczowych zadań zawartych w decyzji Starosty T. podlegać by miał właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska, prowadziłoby do rozszczepienia właściwości organów egzekwujących wykonanie tej samej decyzji.
Organ wskazał, że ze zgromadzonych przez niego informacji, w szczególności z wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w K. z [...] grudnia 2011 r. znak [...] (źródło - strona internetowa www.nik.gov.pl) wynika, że Starosta T. rozpoczął realizację zadań określonych w decyzji z [...] marca 2007 r. Najwyższa Izba Kontroli potwierdziła, iż 5 sierpnia 2011 r. Starosta T. zakończył część prac określonych w przedmiotowej decyzji polegających m.in. na unieszkodliwieniu odpadów wraz z wymianą skażonego gruntu i rekultywacją biologiczną powierzchni poprodukcyjnej w ramach zadania cząstkowego pn. "Unieszkodliwienie co najmniej 72 tys. m3 odpadów niebezpiecznych oraz dokończenie rekultywacji kwatery [...] Centralnego Składowiska Odpadów na terenie byłych Zakładów Chemicznych "[...]". Pismem z dnia 22 października 2014 r. Starosta T. ustosunkował się do odpowiedzi na wniosek, nie podzielając argumentacji w niej zawartej.
Odnosząc się do podnoszonych przez RDOŚ kwestii rozpoczęcia przez Starostę T. działań realizujących zapisy przedmiotowej decyzji administracyjnej organ wskazał, iż w dniu 29 lutego 2008 r., aktem notarialnym Rep. A nr [...] nastąpiło zrzeczenie się przez likwidatora Zakładów Chemicznych "[...]" w T. użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości wraz ze składnikami majątku trwałego na rzecz Starosty T., reprezentującego Skarb Państwa. W związku z powyższym od dnia 1 marca 2008 r. nieruchomości po Zakładach Chemicznych wchodzą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta T. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na powyższe czynności wykonywane przez Starostę mające na celu realizację wskazanej decyzji administracyjnej Starosta wykonuje nie jako organ egzekwujący decyzję, a jedynie jako posiadacz nieruchomości. Wprawdzie powyższe działania nie są obowiązkiem Starosty T., ponieważ to nie on przyczynił się do powstania szkody w środowisku, zasady prawidłowego zarządu wskazują jednakże na obowiązek dbania o nieruchomość, co też Starosta T. czyni.
Z uwagi na powyższe nie znajduje oparcia w stanie faktycznym ani prawnym twierdzenie strony, iż poprzez dokonywanie opisanych czynności Starosta T. uznał swoją właściwość w sprawie, bowiem czynności nie są wykonywane przez Starostę działającego jako organ administracji wydający decyzję, a jedynie jako władający powierzchnią ziemi, będącą przedmiotem szkody w środowisku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
Jednocześnie należy podkreślić, że spór kompetencyjny z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. O konkretnej sprawie administracyjnej nie sposób mówić, jeśli przed wystąpieniem z wnioskiem, organ nie ustalił w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór nie może być więc abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wystąpił spór kompetencyjny. Przede wszystkim żaden z organów występujących w sprawie nie określił sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu kompetencyjnego. Starosta T. mówi o bliżej niesprecyzowanych działaniach mających na celu wyegzekwowanie decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Jednocześnie wskazuje, że likwidator Zakładów Chemicznych "[...]" w T. zrzekł się użytkowania wieczystego nieruchomości, której rekultywacji dotyczy decyzja z dnia [...] marca 2007 r., wraz ze składnikami majątku trwałego, na rzecz Starosty T., reprezentującego Skarb Państwa. Z materiałów dołączonych do wniosku nie wynika, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne - wykonawcze, czy też zmierzające do wydania rozstrzygnięcia środowiskowego, w którym zachodziłaby wątpliwość, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia sprawy.
Przede wszystkim w ogóle nie wiadomo, czy podmiot, będący adresatem decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nadal istnieje i czy w stosunku do niego niniejsza decyzja jest wykonalna, czy też należy podjąć inne działania procesowe. Dlatego należy stwierdzić, że dopiero wszczęcie konkretnego postępowania administracyjnego umożliwi jakiekolwiek rozważania na temat organu właściwego (kompetentnego) do jego prowadzenia. Aktualnie rozważania obu organów administracji publicznej są natury czysto abstrakcyjnej, co czyni cały spór sporem abstrakcyjnym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.