Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 lipca 2015 r. Burmistrz M., zw. dalej Burmistrzem, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. P., zw. dalej PINB, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w przedmiocie wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz wskazał, że w piśmie z dnia 1 czerwca 2015 r. PINB przekazał w celu podjęcia działań Burmistrzowi pismo Pana L. S., zw. dalej wnioskodawcą, informujące o wykonywaniu robót budowlanych ‒ parkingu na 300 pojazdów, położonego na działce o numerze geodezyjnym..., przy ulicy K. w M. jako niezgodnych z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Burmistrz wywiódł, że istota uregulowania zawartego w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., sprowadza się do możliwości nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Argumentował, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, zdaniem Burmistrza, zastosowanie nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., dopuszczalne jest tylko w sytuacji braku obowiązującego planu miejscowego. W przypadku, gdy istnieje plan miejscowy nie ma możliwości zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Tym samym, w ocenie Burmistrza, w świetle regulacji prawnych zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady, gmina nie posiada żadnych kompetencji pozwalających jej bezpośrednio zapewnić przestrzegania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Burmistrza, jeśli inwestycja realizowana jest na obszarze obowiązującego planu miejscowego i wymaga pozwolenia na budowę, to organem władnym do badania jej zgodności z planem jest PINB.
Analizując zakres prac budowlanych wskazanych w pismach wnioskodawcy, Burmistrz uznał, że przedmiotowa inwestycja może wymagać pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Argumentował, że pozwolenie na budowę jest konieczne w przypadku utwardzenia gruntu, w wyniku którego powstanie obiekt budowlany o określonym przeznaczeniu pozwolenia na budowę wymaga np. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk (art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym), budowa miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych albo budowa placu składowego. Burmistrz podniósł, że zakres robót budowlanych wskazanych przez wnioskodawcę obejmuje nie tylko utwardzenie terenu żużlem, ale również wykonanie ogrodzenia i bramy od strony ulicy.
Ponadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1179/11, wskazał, że utwardzenie działki jest zmianą sposobu zagospodarowania, ale nie wyczerpuje wszystkich możliwości tej zmiany. Najistotniejszą zmianą sposobu zagospodarowania działki jest rozpoczęcie jej wykorzystywania, jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych.
W odpowiedzi PINB stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie wykonano robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, a tym samym nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, zdaniem PINB, przeprowadzenie postępowania administracyjnego powinno nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Burmistrza.
PINB stwierdził, że przyjmując stanowisko Burmistrza, należałoby uznać, że postawienie na ogrodzonej posesji znaku "parking" byłoby budową obiektu budowlanego kat. XXII zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawy budowlane i ewentualnym skutkiem takiej "samowoli" była by decyzja nakazująca rozbiórkę, która polegała by na usunięciu znaku "parking".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie prawnym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy PINB jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, w związku z utwardzeniem terenu i przeznaczeniem go na miejsca parkingowe.
Wskazać należy, że zakres ustawy Prawo budowlane został określony w art. 1, zgodnie z którym ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów. Pojęcia obiektu budowlanego wyjaśnione zostały w art. 3 Prawa budowlanego i obejmują one między innymi budowle, a więc wszystko to co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu, choć różne rygory mogą wiązać się z realizacją takich inwestycji. Do wniosku takiego prowadzi bowiem analiza dalszych przepisów ustawy Prawo budowlane. Przykładowo, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy).
A contrario, pozwolenia na budowę wymagać będzie budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz również w tym przypadku wymagane jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Należy także wskazać, że zarówno parkingi, jak i place postojowe uwzględnione zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane, który określa kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Załącznik ten jest niezbędny nie tylko do ustalenia czy przed przystąpieniem do użytkowania konkretnej inwestycji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, ale służy również obliczeniu ewentualnej kary za nielegalne użytkowanie inwestycji.
Warto przy tym zaznaczyć, że zarówno place postojowe jak i parkingi znalazły się w kategorii XXII, która jest jedną z kategorii wymienionych w art. 55 ustawy, który wobec tego rodzaju inwestycji nakłada obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeśli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
W tej sytuacji zadaniem organu nadzoru budowlanego będzie dokładne ustalenie i stwierdzenie, w świetle przyjętego stanu faktycznego sprawy, do której dokładnie kategorii obiektów należy przedmiotowa inwestycja i jakie są tego konsekwencje w świetle właściwych przepisów Prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II OW 142/12).
Z powyższych względów i na podstawie art. 15 ust. 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P., jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem.