Uzasadnienie
Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 K.p.a. oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Koszalinie w sprawie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia L. R. na postanowienie Starosty Koszalińskiego odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy Świeszyno o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego w miejscowości N. na działce nr [...], obręb N., gmina Ś. W uzasadnieniu wskazano, że Wójt Gminy Świeszyno w dniu 10 kwietnia 2013 r., zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) wystąpił do Starosty Powiatu Koszalińskiego o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości N. na działce nr [...].
Starosta Koszaliński postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r., odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji Wójta Gminy Świeszyno dla realizacji ww. planowanej inwestycji.
Postanowienie to zostało zaskarżone przez inwestora L. R. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2013 r., SKO w Koszalinie uchyliło postanowienie Starosty Koszalińskiego i uzgodniło projekt decyzji Wójta Gminy Świeszyno. Kolegium uznało że jedynie grunty klas I-III powyżej powierzchni 0,5 ha wymagają wyrażenia zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze (czyli podlegają ochronie). Skoro więc grunty klasy III w granicach działki ozn. nr ewid. 164/24 nie przekraczają powierzchni 0,5 ha, Kolegium uznało, że nie wymagają one zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze.
Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r., Wójt Gminy Świeszyno zwrócił się z prośbą do Prezesa SKO w Koszalinie o sprawdzenie zgodności z prawem postanowienia z dnia 17 czerwca 2013 r., bowiem z dniem 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą przeznaczenie na cele nierolnicze wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-IlI może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uznając postanowienie z dnia 17 czerwca 2013 r., za niezgodne z prawem, postanowieniem z dnia 23 lipca 2013 r., stwierdziło jego nieważność.
Następnie Kolegium, uznając, że właściwym w zakresie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w związku ze zmianą przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przekazał zażalenie do rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Zdaniem Ministra z treści art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika, że decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są uzgadniane m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie oznacza zajęcie stanowiska przez właściwy organ odnośnie zasadności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 z późn. zm.) - jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Zadania dotyczące gruntów rolnych objęte dyspozycją tego przepisu są zadaniami starosty z zakresu administracji rządowej.
A zatem uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie ochrony gruntów rolnych leży w kompetencji starosty powiatu. Z kolei zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Również art. 1 i 2 ustawy 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) wskazują na właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych m.in. w zakresie rozpatrywania zażaleń na postanowienia organów administracji samorządowej.
Natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 1 określa właściwy organ w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-llI. Konstrukcja aktów prawnych, w tym i tego artykułu jednoznacznie wskazuje, że oba te zapisy należy czytać i stosować łącznie.
Tym samym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uzgadnia decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej nie jest organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Artykuł ten jednoznacznie wskazuje na właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jedynie w zakresie uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieją również przepisy szczególne wskazujące na właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowym zakresie.
Na poparcie swojego stanowiska Minister przytoczył postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 58/05, wskazujące na właściwość starosty w zakresie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Z tych względów Minister wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 26 listopada 2013 r. Kolegium uznało, iż w sprawie rozpatrzenia zażalenia Leszka R. na postanowienie Starosty Koszalińskiego z dnia 25 kwietnia 2013r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy Świeszyno pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, nie ma rozbieżności poglądów między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do właściwości rzeczowej organu II instancji. Uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a dokonywanej w zakresie uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Odpowiadając na pismo SKO z dnia 19 grudnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Koszalinie wystąpił negatywny spór kompetencyjny dotyczący organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia Leszka R. na postanowienie Starosty Koszalińskiego odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy Świeszyno o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych
Rozstrzygając wniesiony spór w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Z powołaniem się na te przepisy organ właściwy do załatwienia sprawy o ustaleniu warunków zabudowy wystąpił o uzgodnienie decyzji przez organ współdziałający, którym w tym przypadku jest organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organem tym w świetle regulacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej.
Co prawda art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi się, że przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, lecz z tej regulacji nie można wyciągać wniosku o właściwości Ministra w przedmiotowej sprawie. Uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne jest organ określony w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc starosta.
Ustalając zatem organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne wskazać należy na regulację zawartą w art. 17 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę określania właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej.
Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadnym pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt II OW 17/11, niepubl.).
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, wprost stwierdza w art. 5 ust. 1 właściwość starosty jako organu I instancji w sprawach ochrony gruntów rolnych, jednak nie wskazuje organu wyższego stopnia.
Dokonując analizy przepisów ustrojowych, zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym od decyzji wydawanej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, wydawanych przez starostę jak w niniejszej sprawie, odwołanie służy do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Stwierdzić trzeba, iż przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zapewniając wyłączenie właściwości kolegiów w sytuacji, gdy przepis szczególny tak stanowi, określają ich generalną właściwość w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jako organów wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przepis ten, nawiązuje więc zarówno w treści, jak i w swoim kształcie do art. 17 pkt 1 K.p.a. Dodatkowo w art. 2 wskazano na właściwość kolegiów do rozpatrywania m.in. odwołań od decyzji w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1.
W związku z powyższym, wobec braku przepisu szczególnego, który wskazywałby Ministra jako organ odwoławczy właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy, należało przyjąć zgodnie z ogólną normą art. 17 pkt 1 K.p.a., że właściwym w sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Z tych względów należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.