Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej także SKO w P.) zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P., a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z odwołania W.K. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów części miasta R., w części dotyczącej działek położonych w obrębie geodezyjnym nr [...], oznaczonych nr [...] i [...] (przed scaleniem).
W uzasadnieniu wskazano następujący stan faktyczny sprawy:
Wnioskiem z dnia 5 maja 2005 r. W.K. zwrócił się do SKO w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów części miasta R., w części dotyczącej działek położonych w obrębie geodezyjnym nr [...], oznaczonych nr [...] i [...] (przed scaleniem).
Powyższy wniosek SKO w P. przekazało Wojewodzie Łódzkiemu, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Radomszczańskiego.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył W.K.
Odwołanie to Minister przekazał SKO w P. jako organowi właściwemu wskazując, że na skutek zmiany art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) skreślono zd. 2 wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Dlatego aktualnie w sprawach dotyczących scaleń i wymiany gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia nad starostą jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W ocenie SKO w P. nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, gdyż przedmiotowa decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w I instancji i podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Zaś organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 k.p.a.). W ocenie SKO nowelizacja art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów regulująca w odmienny sposób kwestię właściwości rzeczowej organów w sprawach scaleniowych, obowiązująca od dnia 1 sierpnia 2009r., nie spowodowała zmiany właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do wojewodów. Dlatego, zdaniem SKO w P., organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jako organu właściwego.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana w I instancji przez Wojewodę Łódzkiego na podstawie obowiązującego wówczas art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, określającego wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scaleniowych lub wymiennych. Jednakże przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r., a w wyniku nowelizacji skreślono zd. 2 wskazujące na wojewodę jako organ wyższego stopnia. Zdaniem Ministra od dnia 1 sierpnia 2009 r. nie mógł on prowadzić dalej postępowań nadzwyczajnych w tych sprawach, gdyż przestał być organem wyższego stopnia. Zdaniem Ministra organem wyższego stopnia w tego typu sprawach jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a. Dlatego odwołanie od ww. decyzji Wojewody Łódzkiego winno rozpatrzeć SKO w P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie spór dotyczy kwestii organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydanej w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, a dotyczącej decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. wydanej w przedmiocie scalania gruntów.
Aktualnie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w art. 3 ust. 1 wskazuje organ właściwy do podejmowania czynności w postępowaniu scaleniowym lub wymiennym w trybie zwykłym tylko w I instancji. Zatem, skoro w ustawie tej brak jest przepisów szczególnych, to zarówno właściwego organu odwoławczego w trybie zwykłym, jak i organów właściwych do wydawania decyzji w trybach nadzwyczajnych należy poszukiwać w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.
Postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych wszczynane jest i prowadzone na tych samych zasadach, co postępowanie w trybie zwykłym, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach dotyczących określonego trybu.
W rozdziale 13 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatytułowanym "uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" brak jest przepisów dotyczących kwestii rozpoznania odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem, w tej materii co do zasady zastosowanie będą miały przepisy zawarte w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "odwołanie". Wprawdzie przepis art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wskazanych w ustawie, co determinuje właściwość instancyjną, jednakże bezpośrednio nie wskazuje organu właściwego do rozpoznania odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zasadą jest, że od decyzji wydanej w I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Zaś właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzję w trybie nadzwyczajnym, jako organ I instancji, wydał wojewoda na podstawie obowiązującego wówczas przepisu szczególnego. W tej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 127 § 2 k.p.a. należy ustalić organ wyższego stopnia w stosunku do organu który wydał decyzję w I instancji. Skoro w niniejszej sprawie zakwestionowaną decyzję wydał wojewoda, to stosownie do treści art. 17 pkt 2 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie – działem administracji rządowej "rolnictwo" i "rozwój wsi" kieruje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Dz. U. Nr 248, poz. 1486), a dział "rozwój wsi" obejmuje m.in. sprawy scalania i wymiany gruntów (art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.).
Dla ustalenia organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma znaczenia kwestia zmiany organu wyższego stopnia w postępowaniu zwykłym. Wprawdzie aktualnie (od dnia 1 sierpnia 2009 r.) wojewoda nie jest już organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń i wymiany gruntów – brak przepisu szczególnego, jednakże zmiana ta dotyczy jedynie postępowania zwykłego. Powyższe nie zmienia faktu, że decyzja, od której odwołanie złożyła strona wydana została w trybie nadzwyczajnym przez ten organ, tj. wojewodę. A organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, jak już wyżej wskazano, na mocy art. 17 pkt 2 k.p.a. jest właściwy minister. Ustalenia organu wyższego stopnia dokonuje się bowiem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję, nawet wówczas, gdyby organ ten (w I instancji) był niewłaściwy w sprawie.
Powyższy pogląd pośrednio znajduje uzasadnienie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, w motywach której wprost stwierdzono, że to iż samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w I instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał także organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegia odwoławcze mogą być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, tj. organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego.
Zatem dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym jest wymieniony w art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym musi być ustalony na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 k.p.a., chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej.
Dlatego na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.