Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 października 2013 r. Prezydent Miasta Sopotu wystąpił do Naczelnego Sadu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą Pomorskim.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż postanowieniem z dnia 3 września 2013 r. znak WI-I-780.21.2013.EK Wojewoda Pomorski na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 oraz art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczył Prezydenta Miasta Gdańska (na jego wniosek z dnia 23 sierpnia 2013 r., znak: WUAiOZ-l-6740.1576-1.2013.4-SA.217057) z udziału w postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym wnioskiem Gminy Miasta Gdańska z dnia 2 sierpnia 2013 r., znak: DIP/617/13/MR o wydanie pozwolenia na budowę "zabezpieczenia ruin murów spichlerza Daleka Droga (mur nr RM 008), zlokalizowanych na terenie Wyspy Spichrzów od strony północnej działki nr 47/2 i 49/2 obręb 099 dla przebudowy nabrzeża - odcinek X w ramach projektu "Modernizacja wejścia do Portu Wewnętrznego (Gdańsk). Etap II - przebudowa szlaku wodnego na Motławie" i wyznaczył Prezydenta Miasta Sopotu, jako organ właściwy do załatwienia tej sprawy, czym naruszył ww. przepisy oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. – dalej jako: "Prawo budowlane"). Podniesiono, iż zarówno Miasto Gdańsk, jak i Miasto Sopot są miastami na prawach powiatu. Wskazując na art. 91 oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 595 ze zm. - dalej "u.s.p.") podniesiono, iż prezydenci obu ww. miast pełnią rolę organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), zaś organem drugiej instancji tej administracji jest Wojewoda Pomorski (art. 82 ust. 3 tej ustawy). Wskazano, iż do podstawowych zadań i właściwości Prezydenta Miasta Gdańska, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji należy wydawanie decyzji w sprawach określonych tą ustawą (art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2), w tym o pozwoleniu na budowę, uregulowanych w jej Rozdziale 4 (art. 3 pkt 12), bez względu na to, jaki podmiot oraz na podstawie, jakiego tytułu prawnego legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11).
Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu (w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta Gdańska), w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie (art. 1 § 1 k.p.a.), w tym o pozwolenie na budowę, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Gmina Miasta Gdańska). Prezydent Miasta Sopotu podniósł, iż NSA w wyrokach z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 oraz z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 702/10 uznał, że takie połączenie uprawnień do realizacji zadań z zakresu samorządu powiatowego i gminnego jest celowym zabiegiem ustawodawcy, gdyż brak jest w takiej sytuacji kolizji interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, której postępowanie dotyczy. Podkreślił też, że jeżeli tak sytuacja połączenia uprawnień do realizacji zadań z zakresu samorządu powiatowego oraz gminnego występuje i do wydania decyzji w pierwszej instancji jest uprawniony prezydent miasta, w tym na prawach powiatu (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdańska), to gminie tej lub miastu na prawach powiatu (w niniejszej sprawie Gminie Miasta Gdańska) nie przysługuje uprawnienie do bycia stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec powyższego w ocenie Prezydenta Miasta Sopotu całkowicie nieuzasadnione jest wyłączenie Prezydenta Miasta Gdańska z udziału w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zdaniem wnioskodawcy Prezydent Miasta Gdańska był i jest właściwy z mocy przepisów rangi ustawowej do załatwienia tej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Pomorski podniósł, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania przedmiotowego wniosku, bowiem Prezydent Miasta Sopotu i Wojewoda Pomorski jako organy administracji architektoniczno-budowlanej, mają wspólny organ wyższego stopnia, którym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 88a ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo budowlane).
W dniu 12 grudnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Wojewody Pomorskiego zawierające pismo Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 7 listopada 2013 r. o cofnięciu wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta Gdańska od udziału w przedmiotowym postępowaniu.
W dniu 4 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił w rozmowie z pełnomocnikiem Wojewody Pomorskiego, że postanowienie tego organu z dnia 3 września 2013 r. mimo cofnięcia wniosku przez Prezydenta Miasta Gdańska wskazanym wyżej pismem nie zostało uchylone przez Wojewodę Pomorskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny).
Spór o właściwość powstaje pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów. Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Natomiast przez pojęcie sporu kompetencyjnego należy rozumieć rozbieżność oceny upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej zaistniałej pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ani ze sporem o właściwość ani też ze sporem kompetencyjnym. Nie budzi wątpliwości Sądu w okolicznościach tej sprawy, iż to Wojewoda Pomorski działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta Sopotu postanowieniem z dnia 3 września 2013 r. na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta Gdańska od udziału w niniejszym postępowaniu i wyznaczył Prezydenta Miasta Sopotu do prowadzenia postępowania administracyjnego.
Wyjaśnić należy, iż powołany wyżej przepis art. 26 § 2 k.p.a. w przypadku wyłączenia organu pozwala organowi wyższego stopnia wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Przepis ten nie ogranicza takiej delegacji żadnymi dodatkowymi przesłankami. Wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez organ wyższego stopnia nie jest równoznaczne z uznaniem się za niewłaściwy w sprawie i przekazaniem w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podania strony do organu właściwego. Podjęcie bowiem działania w trybie art. 26 § 2 k.p.a. jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swoich kompetencji na jeden z podległych organów. Postanowienie wydane w tym przedmiocie niewątpliwie wiąże organ wyznaczony do załatwienia sprawy albowiem jest ono niezaskarżalne. Tym samym organ wyznaczony do załatwienia sprawy tak jak w tej sprawie Prezydent Miasta Sopotu nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została mu przekazana.
Jedynie informacyjnie wskazać należy, iż nie można odmówić racji Prezydentowi Miasta Sopotu, że nie ma żadnych przeciwwskazań, aby Prezydent Miasta Gdańska prowadził postępowanie o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie działanie Wojewody Pomorskiego było co najmniej niezrozumiałe i spowodowało wielomiesięczne opóźnienie we wszczęciu postępowania o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a przecież Wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej - art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31 poz. 206 ze zm.).
Skoro w niniejszej sprawie nie powstał spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Sopotu a Wojewodą Pomorskim to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do pojęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek.