Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 października 2015 r. Marszałek Województwa Pomorskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Słupskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. i G.B. o ustalenie odszkodowania w związku z wydaniem G.D. pozwolenia wodnoprawnego z 18 czerwca 2001 r. na piętrzenie i pobór wódy powierzchniowej rzeki Skotawy do stawów pstrągowych w Jaworach i odprowadzanie wód powierzchniowych do rzeki oraz wykonanie podczyszczalni wód poprodukcyjnych w miejscowości Jawory.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał, że podstawę prawną wniosku o ustalenie odszkodowania stanowi art. 186 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej jako "ustawy Prawo wodne"), zgodnie z którym na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji.
Marszałek Województwa Pomorskiego wyjaśnił, że z treści pisma wnioskodawców wynika, że na skutek piętrzenia wody przez G.D. nastąpiła degradacja koryta rzeki Skotawy na odcinku działki wnioskodawców oznaczonej nr [...], obręb Jawory. Coroczne podtopienia działki doprowadziły do zniszczenia starego parku na działce wnioskodawców oraz degradacji koryta rzeki Skotawy. Było to spowodowane brakiem prac konserwacyjnych koryta rzeki. Przekazując przedmiotowy wniosek do Marszałka Województwa Pomorskiego Starosta Słupski wyjaśnił, że decyzją z [...] czerwca 2001 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego jedynie na pobór wody z rzeki Skotawy do stawów pstrągowych w Jaworach i odprowadzenie wód poprodukcyjnych do Skotawy oraz na wykonanie podczyszczalni wód poprodukcyjnych, a nie na piętrzenie wód rzeki Skotawy, czego skutkiem jest przedmiotowa szkoda. Starosta Słupski wyjaśnił również, że odcinek na którym doszło do szkody dotyczy cofki powstałej powyżej piętrzenia na jazie zlokalizowanym w km [...] rzeki Skotawy (obecnie km [...]) do km [...] (zrzut z MEW w Jaworach), a w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego zobowiązano do konserwacji rzeki Skotawy na odcinku [...] do km [...], który to nie obejmuje odcinka wskazanego we wniosku o odszkodowanie.
Starosta Słupski uznał, że szkoda nie jest następstwem udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Starosta Słupski poinformował jednocześnie, że aktualnie prowadzi postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki Skotawy jazem w km [...].
Na podstawie akt sprawy Marszałek Województwa Pomorskiego wyjaśnił, że warunkiem poboru wody powierzchniowej na potrzeby zasilenia stawów zgodnie z udzielonym pozwoleniem było wcześniejsze spiętrzenie wody rzeki Skotawy jazem w km [...]. W ocenie Marszałka Województwa Pomorskiego, nie można uznać wyjaśnienia Starosty Słupskiego, że decyzją z [...] czerwca 2001 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego jedynie na pobór wody z rzeki Skotawy do stawów pstrągowych w Jaworach i odprowadzenie udzielił wód poprodukcyjnych do Skotawy oraz na wykonanie podczyszczalni wód stawów poprodukcyjnych, a nie na piętrzenie wód rzeki Skotawy. Marszałek Województwa Pomorskiego wyjaśnił, że ustawa z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), na podstawie której pozwolenie wodnoprawne wydał zarówno Wojewoda Słupski (uchylona decyzja z [...] grudnia 1990 r.), jak i Starosta Słupski (decyzja z [...] czerwca 2001 r.) nie przewidywała udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych.
Marszałek Województwa Pomorskiego powołał się na art. 22 ustawy Prawo wodne z 1974 r., zgodnie z którym organ wydający pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wody za pomocą urządzeń do jej piętrzenia nałoży na zakład obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania koryta wody i jej brzegów w takim rozmiarze, w jakim spiętrzona woda wpływa na zwiększenie tych kosztów albo obowiązek wykonania odpowiednich robót. W pozwoleniu można również zobowiązać zakład do określonego sposobu gospodarowania wodą, ustalonego w instrukcji opracowanej przez zakład i zatwierdzonej przez organ, który wydał pozwolenie. Na tej podstawie Wojewoda Słupski w decyzji z [...] grudnia 1990 r. zobowiązał do "konserwacji rzeki Skotawy na odcinku od zasięgu oddziaływania piętrzenia (długość cofki piętrzenia) do 100 m poniżej odprowadzenia wód poprodukcyjnych z ośrodka". W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił również, że nie określono kosztów jakie powinni wnosić uprawnieni na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego, ponieważ zobowiązano do utrzymania całości urządzeń wodnych i konserwacji rzeki Skotawy w granicach oddziaływania urządzeń wodnych.
Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał, że odniesienia do art. 22 ustawy Prawo wodne z 1974 r. zabrakło natomiast w decyzji Starosty Słupskiego, który skoncentrował się głównie na jakości odprowadzanych wód poprodukcyjnych i ich wpływie na wody powierzchniowe rzeki Skotawy. Stąd też w pozwoleniu wodnoprawnym zobowiązano do zabezpieczenia skarp rzeki w rejonie zrzutu wód poprodukcyjnych oraz do konserwacji rzeki Skotawy na odcinku [...] do km [...] (tj. poniżej jazu). Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał przy tym, że w punkcie III decyzji Starosty Słupskiego z [...] czerwca 2001 r. wskazano, że ewentualne szkody wyrządzone osobom trzecim w trakcie eksploatacji obiektów pokryje uprawniony do pozwolenia, a wysokość odszkodowania będzie ustalona na drodze odrębnego postępowania na wniosek poszkodowanego. Z punktu I decyzji określającego warunki podstawowe wynika, że hodowla ryb odbywa się w obiektach zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości Jawory, w skład których wchodzi między innymi jaz piętrzący zlokalizowany w km [...] rzeki Skotawy o maksymalnej rzędnej piętrzenia 71,2 m npm.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Słupski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Pomorskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania.
W ocenie Starosty Słupskiego o właściwości organu decyduje, czy w sprawie zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne. Starosta Słupski podkreślił, że w decyzji z [...] czerwca 2001 r. nie udzielono pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki Skotawy ani nie zobowiązano do konserwacji koryta rzeki na wysokości działki wnioskodawców (rzeki od 31+750 do 31+900). Decyzja ta zobowiązywała do konserwacji koryta rzeki Skotawy poniżej zrzutu wód pohodowlanych z ośrodka pstrągowego. W ocenie Starosty Słupskiego, nie ma więc związku przyczynowego pomiędzy wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, a powstał szkodą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Zgodnie z art. 186 § 3 ustawy Prawo wodne, ma żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu ma zatem ustalenie, czy szkoda zgłoszona przez skarżących jest następstwem udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Dla tego ustalenia znaczenie mają natomiast dwie okoliczności.
Po pierwsze, szkoda ma być następstwem pozwolenia wodnoprawnego, co nie oznacza, że musi ona nastąpić na terenie objętym tym pozwoleniem. Przeciwnie, wykonywanie obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na danym odcinku rzeki może mieć bezpośredni wpływ na stan tego cieku na innych jego odcinkach. To właściwy organ jest zobowiązany ustalić, czy szkoda jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego, a więc ustalić, czy między powstaniem szkody, a udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym istnieje bezpośrednio związek. Stwierdzenie, że taki związek istnieje stanowi przesłankę ustalenia wysokości odszkodowania przez właściwego miejscowo starostę na podstawie art. 186 § 3 ustawy Prawo wodne.
Po drugie, organy powinny mieć na uwadze przede wszystkim treść żądania wnioskodawców, którzy w piśmie 20 maja 2015 r. w sposób jednoznaczny wskazali, że wnoszą o "ustalenie odszkodowania w związku z wydaniem G.D. prowadzącemu Gospodarstwo rybackie w Jaworach pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia 18 czerwca 2001 r. na piętrzenie i pobór wody powierzchniowej rzeki Skotawy do stawów pstrągowych w Jaworach i odprowadzanie wód poprodukcyjnych do rzeki oraz wykonanie podoczyszczalni wód poprodukcyjnych w miejscowości Jawory".
W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy, pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08).
Z powyższych względów organem właściwym rzeczowo w sprawie jest właściwy miejscowo starosta, a więc w niniejszej sprawie Starosta Słupski.
Z tych przyczyn i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.