Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2, w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Ministrem Środowiska, w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania zażalenia Fundacji C. na postanowienie Dyrektora Wydziału Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji C., do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska działający z upoważnienia Ministra Środowiska przekazał zażalenie Fundacji z dnia [...] lipca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przepis art. 17 pkt 1 Kpa stanowi, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są Samorządowe Kolegia Odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowym stanie faktycznym, nie ma jednak regulacji wyłączającej ww. zasadę. Nie wyłącza jej, przytoczony ww. postanowieniu, przepis art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, albowiem postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie toczy się wyłącznie na podstawie przepisów Kpa.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu brak jest podstaw do przekazania, przez Ministra Środowiska, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu, do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia.
Przepis art. 17 pkt 1 Kpa w zakresie właściwości instancyjnej statuuje zasadę, że organami stopnia wyższego w stosunku do organów samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Tę zasadę potwierdza art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Wyjątki od tej zasady mogą natomiast wprowadzić przepisy szczególne. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do starosty oraz marszałka województwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy. Powyższe ustalenie - w ocenie Kolegium - nie ogranicza się tylko do właściwości instancyjnej w stosunku do decyzji kończącej merytoryczne postępowanie w takiej sprawie administracyjnej.
Właściwość organu wyższej instancji do rozstrzygania kwestii formalnych, rozstrzyganych na podstawie przepisu art. 37 Kpa powinna być ustalana na podstawie przedmiotu sprawy załatwianej przez organ pierwszej instancji której ww. kwestie formalne dotyczą. Skoro Minister Środowiska jest organem wyższego stopnia to jest on zobowiązany, w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego, rozstrzygać w postępowaniu drugoinstacyjnym nie tylko kwestie materialnoprawne, ale także wszelkie kwestie formalne, wpadkowe, incydentalne należące do organu wyższej instancji. Odmienna wykładnia prowadziłaby do swoistego dualizmu systemu organów administracji publicznej, orzekających w ramach spraw rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko, iż postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie toczy się na podstawie przepisów Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznawana sprawa dotyczy negatywnego sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu, a Ministrem Środowiska. Przedmiotem sporu jest to, który z ww. organów jest właściwy do rozpoznania zażalenia Fundacji C. na postanowienie Dyrektora Wydziału Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie dopuszczenia tej Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentuje przy tym pogląd, że dla ustalenia właściwości zasadnicze znaczenie ma przedmiot sprawy w ramach której zapadło zaskarżone postanowienie wpadkowe, Minister Środowiska natomiast twierdzi, że skoro postępowanie zażaleniowe dotyczy kwestii formalnych, powinno się toczyć wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, iż organem właściwym do rozpoznania zażalenia właściwy jest Minister Środowiska. Na akceptację nie zasługuje zatem pogląd Ministra Środowiska, iż ww. zażalenie, zgodnie z art. art. 17 pkt 1 Kpa, powinno być rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, gdyż dotyczy kwestii formalnej, niekończącej postępowania w sprawie.
Sprawa wywołana wnioskiem Fundacji C. rozstrzygana jest na podstawie przepisów ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i jak zasadnie podnosi się we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ustalenie właściwości organu odwoławczego na podstawie przepisów tej ustawy nie ogranicza się wyłącznie do decyzji kończącej merytoryczne postępowanie w takiej sprawie administracyjnej. O właściwości organu decyduje bowiem przedmiot sprawy w ramach, której rozstrzygane są dane kwestie formalne.
Z tych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji.