Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] października 2019 r. Starosta [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Starostą [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, o egzekucję wykonania ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nakazującej właścicielowi działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], przez którą przechodzi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych - rów melioracyjny nr [...], przywrócenie poprzedniej funkcji przedmiotowego rowu czyli jego pierwotnego profilu podłużnego i poprzecznego.
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ostateczna decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] nakazał K. S., właścicielowi działki nr ew. [...] przywrócenie poprzedniej funkcji rowu. Następnie pismem z [...] listopada 2017 r. Organ zwrócił uwagę, że 1 stycznia 2018 r. w życie weszła ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Zgodnie z art. 573 tej ustawy, ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) utraciła moc.
Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Powołując się na orzecznictwo Starosta wskazał, że ww. przepisy należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Podniósł, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami.
Wskazując na treść art. 545 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne pismem z 17 stycznia 2018 r. Starosta przekazał sprawę do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Następnie zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę Dyrektorowi Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
W konsekwencji Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w styczniu 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy dla K. S., a następnie w marcu wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o egzekucję wykonania decyzji Starosty [...] nr [...], który to wniosek Wojewoda przekazał Staroście.
Starosta [...] podniósł, że procedura dotycząca obowiązków likwidacji urządzeń wodnych oraz przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód wynikająca z art. 64a i 64b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne uregulowana została w art. 190 i 191 ustawy z 20 lipca 2017 r. i zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 tej ustawy należy do właściwości dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich. Wyjaśnił także, że nałożony na właściciela działki obowiązek może być wykonany dobrowolnie lub w drodze zastosowania postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.). Z treści art. 5 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika zaś, że uprawnionym do żądania wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji administracyjnej jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, a zatem zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. właściwy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich.
Starosta zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w pierwszej kolejności jako organ egzekucyjny wskazany został wojewoda, a dopiero w następnej kolejności właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego i to ponadto w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Ponadto, zdaniem Starosty, wojewoda jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne.
Konkludując wnioskodawca wskazał, że skoro od 1 stycznia 2018 r. do zadań starosty nie należą sprawy związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych prowadzone na podstawie ustawy prawo wodne, zaś ustawa Prawo wodne z 2017 r. nie zawierała przepisów szczególnych powołujących organy egzekucyjne, to organem właściwym do prowadzenia tej sprawy jest wojewoda.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa we wspomnianym art. 4 p.p.s.a., na wniosek, w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W literaturze prawniczej spór o właściwość definiuje się jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Rozróżnia się spór o właściwość w ujęciu pozytywnymi negatywnym. Spór pozytywny występuje wówczas, gdy dwa organy administracji publicznej uznają się równocześnie za właściwe do rozpoznania i do rozstrzygnięcia sprawy. Zaś spór negatywny odnosi się, do sytuacji, gdy w tej samej sprawie za niewłaściwe uznają się dwa lub więcej organy administracji publicznej.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii, który z wymienionych organów jest obowiązany do rozpatrzenia wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o egzekucję wykonania ostatecznej decyzji nr [...] dnia [...] grudnia 2014 r. nakazującej właścicielowi działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], przez którą przechodzi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych – rów melioracyjny nr [...], przywrócenie poprzedniej funkcji przedmiotowego rowu czyli jego pierwotnego profilu podłużnego i poprzecznego.
Zauważyć należy, że w dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) w oparciu, o którą zastała zmieniona właściwość organów uprawnionych do wydawania decyzji z zakresu prawa wodnego. Zgodnie z art. 545 ust. 5 Prawa wodnego organy, które po wejściu w życie ustawy utracą swoją właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. W oparciu o powyższy przepis Starosta [...] i przekazał przedmiotową sprawę Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w W., który z kolei przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Dyrektorowi Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Tytuł wykonawczy został wystawiony przez Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Obowiązki związane z likwidacją urządzeń wodnych oraz przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód należy obecnie do dyrektora zlewni Wód Polskich (art. 190, 191 i 14 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Orzeczony w decyzji obowiązek może zostać wykonany dobrowolnie lub w drodze zastosowania przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438, dalej "u.p.e.a."). Z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji. Uprawnionym więc do żądania wykonania przedmiotowej decyzji był Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Z art. 20 u.p.e.a. wynika, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Artykuł 20 u.p.e.a. wprowadza domniemanie właściwości wojewody do prowadzenia egzekucji zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych, z zastrzeżeniem uprawnień organów samorządowych i kierowników wojewódzkich oraz powiatowych służb, inspekcji lub straży, a także organów wskazanych w art. 20 § 2 u.p.e.a. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie Z art. 20 § 3 u.p.e.a. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne jest wojewoda.
W konsekwencji skoro obecnie organne właściwym w sprawach, której dotyczy decyzja jest Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o egzekucję wykonania decyzji ostatecznej nr [...] jest Wojewoda Mazowiecki.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.