Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 listopada 2015 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Legnickiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R5, prowadzonym w Lipcach (gmina Miłkowice).
W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyjaśnił, że 23 lipca 2015 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem do Starosty Legnickiego w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia. Działalność objęta wnioskiem polega na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R5, w wyniku którego powstanie kruszywo technologiczne.
Starosta Legnicki przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego powołując się na art. 22 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r., poz. 196) i wskazując, że planowana działalność dotyczy wydobycia kopaliny na potrzeby produkcji kruszyw drogowych.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyjaśnił, że z treści wniosku wynika, że na działkach objętych wnioskiem będzie prowadzona niwelacja terenu, a następnie wytworzony "urobek" zostanie przetworzony na kruszywo. Przetwarzanie "urobku" będzie polegało na przesianiu w urządzeniach mobilnych, a następnie w zależności od potrzeby do wysortowanego materiału będą dodawane kruszywa w postaci pospółki. Powstały materiał będzie stanowił kruszywo technologiczne. W ramach prac niwelacyjnych powstanie 1500 000 Mg odpadów, które będą poddane procesowi przetwarzania odpadów w procesie R5. Jak wynika z wniosku, B. Sp. z o.o. zleciła spółce A. wykonanie prac związanych z niwelacją działek objętych wnioskiem, wraz z zagospodarowaniem urobku jaki zostanie wytworzony.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyjaśnił, że granicach działek objętych wnioskiem nie występują udokumentowane złoża kopalin, nie udzielono również koncesji na ich eksploatację. Ponadto nikt nie występował z wnioskiem o zatwierdzenie projektu robót umożliwiającego ewentualne udokumentowanie kopaliny, a zatem, w ocenie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, nie ma tu zastosowania ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem organu występującego z wnioskiem, w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"). Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyjaśnił, że odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju uwzględniając m.in. źródło ich powstawania. Odpady należy klasyfikować zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923).
We wniosku odpady przewidziane do przetwarzania, spółka zakwalifikowała pod kodami 17 05 04 (Gleba ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) oraz 17 05 06 (Urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05), co wskazuje, że źródłem ich powstawania są prace budowlane.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Legnicki wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego w sprawie. Starosta Legnicki opisał szczegółowo planowaną przez spółkę inwestycję, jak również wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunku zagospodarowania tego terenu.
Starosta Legnicki wyjaśnił, że przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem spółki, podczas której przedstawił stan wynikający z prawa lokalnego, obowiązki dla inwestora wynikające z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Starosta Legnicki wyjaśnił wówczas również spółce, że w jego ocenie wydobyte masy ziemne nie są odpadem. Starosta Legnicki próbował przekonać wnioskodawcę, że niezanieczyszczona gleba i inne materiały występujące w stanie naturalnym, wydobyte w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, ze materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na którym został wydobyty, nie podlegają warunkom ustawy o odpadach.
W ocenie Starosty Legnickiego, spółka pominęła w swoim wniosku bardzo istotny element jakim jest wytwarzanie odpadu. W trakcie rozprawy administracyjnej inwestor, który nie zgodził się z argumentacją organu, zobowiązał się do uzupełnienia złożonego wniosku, czego jednak nie uczynił. Starosta Legnicki, wychodząc z założenia, że niezależnie od intencji wnioskodawcy liczy się spełnienie wymogów prawa zwłaszcza lokalnego i racjonalne uzasadnienie dla planowanej działalności, uznał, że sprawa powinna być rozpatrywana jako wniosek o koncesję na wydobycie kopaliny, a nie jako wniosek o odzysk odpadów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R5. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że dla rozstrzygnięcia tego rodzaju wniosku właściwym organem jest starosta, a w tej sprawie Starosta Legnicki. Spór między organami wynika natomiast z kwalifikacji wniosku złożonego przez spółkę, bowiem Starosta Legnicki traktuje ten wniosek jako wniosek o koncesję na wydobycie kopaliny, co uzasadniałoby właściwość marszałka województwa, zgodnie z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w sposób jednoznaczny wyraziła stanowisko, że wnosi o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R5. Stanowisko to podtrzymała również podczas rozprawy administracyjnej. Błędne jest stanowisko Starosty Legnickiego, że zasadnicze znaczenie ma w tej sytuacji spełnienie wymogów prawa zwłaszcza lokalnego i racjonalne uzasadnienie dla planowanej działalności.
To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawa miejscowego, pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Skoro spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R5, to organem właściwym rzeczowo w sprawie jest właściwy miejscowo starosta, a więc w niniejszej sprawie Starosta Legnicki (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach).
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.