Uzasadnienie
Starosta Powiatu Wyszkowskiego zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Wyszkowa przez wskazanie Burmistrza Wyszkowa, jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew.
W uzasadnieniu wniosku organ podał, że pismem z dnia 7 września 2011 r. wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Burmistrz Wyszkowa uznał, że nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. F. W. o wydanie zezwolenia na usunięcie 200 sztuk drzew, (gatunku sosna) rosnących na działce nr "X" będącej jego własnością, położonej w miejscowości K., gmina Wyszków i przekazał sprawę do rozpatrzenia Staroście Powiatu Wyszkowskiego.
Burmistrz Wyszkowa wskazał, że wprawdzie przedmiotowa działka jest oznaczona w ewidencji gruntów - jako grunty orne klasy V i VI, co uzasadniałoby, iż w świetle art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew, byłby Burmistrz Wyszkowa, jednakże ze względu na interpretację definicji lasu dokonaną przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt: IV CSK 363/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 1999 r., sygn. akt: II SA 17/99, w którym Sąd ten stwierdził, że: "ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne odzwierciedlające określony stan faktyczny i prawny" - de facto uznał, że teren z którego miałyby zostać usunięte drzewa jest lasem, co powoduje, że w konsekwencji organem właściwym do wydania takiego zezwolenia jest Starosta Powiatu Wyszkowskiego na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.).
Zdaniem Burmistrza Wyszkowa okoliczność, że nieruchomość, na której rosną drzewa przeznaczone do usunięcia, jest w całości wpisana w rejestrze gruntów, jako grunt orny, jak również fakt, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyszków z dnia 28 czerwca 2001 r. działka ta w większej części nadal przeznaczona jest pod uprawy rolne, w mniejszej części zaś, pod zieleń leśną jest bez znaczenia.
Starosta Powiatu Wyszkowskiego nie podziela tego punktu widzenia, uznając, że w niniejszej sprawie fundamentalny, rozstrzygający w konsekwencji o właściwości organu uprawnionego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew, jest fakt oznaczenia tejże nieruchomości w ewidencji gruntów - jako gruntów ornych.
Zdaniem organu w postępowaniu administracyjnym prymat mają dane zawarte w ewidencji gruntów. Biorąc pod uwagę orzecznictwo NSA (postanowienie z 14 lipca 2010 r., II OW 17/10) wskazujące, że organy administracyjne prowadzące konkretne postępowanie, nie mogą tego faktu samodzielnie kwestionować – należy przyjąć, że w przypadku, gdy w ewidencji gruntów (tak jak w rozpatrywanej sprawie) jest zapis o gruntach ornych, to organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew z tych gruntów jest Burmistrz Wyszkowa na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie Starosta Powiatu Wyszkowskiego na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach.
Ustosunkowując się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz Wyszkowa wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić na podstawie zezwolenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości. Ten sam przepis w ust. 6 pkt 1 stanowi, że ww. przepisu nie stosuje się do drzew w lasach.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2009 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 45 poz. 435 ze zm.) lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
- a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
- b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
- c) wpisany do rejestru zabytków.
Na podstawie orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08 za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b, c ustawy o lasach. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/99 stwierdził, że ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne odzwierciedlające określony stan faktyczny i prawny.
Organ zwraca uwagę, że na części przedmiotowej nieruchomości nr ew. "X" położonej w miejscowości K. znajduje się zwarty drzewostan sosnowy, który stanowi fragment kompleksu leśnego rosnącego na sąsiednich działkach o nr ew. "A", "B" i "C". Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym w części pod uprawy rolne, zaś w pozostałej części, (na której rośnie wskazany drzewostan) pod zieleń leśną. Taki sam zapis został uwzględniony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wyszków. Burmistrz podkreśla również, że w powiecie wyszkowskim został opracowany i zatwierdzony uproszczony plan urządzenia lasu, który dotyczy również drzewostanu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości.
Ponieważ usuwanie drzew rosnących w lesie powinno być prowadzone w ramach planowanej gospodarki leśnej, a organem właściwym w sprawach pozyskania drzew z terenu gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa jest Starosta Powiatu, Burmistrz Wyszkowa przekazał wniosek organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a, czyli Staroście Wyszkowskiemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych m in. pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Podkreślić wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając tego rodzaju sprawy nie może wyręczać organów administracji publicznej. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana.
Brak takiego precyzyjnego określenia sprawy i w konsekwencji możliwości podania organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a.). Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 k.p.a., nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu.
W rozpoznawanej sprawie chodzi o wskazanie organu kompetentnego do wydania zezwolenia na usunięcie 200 sztuk drzew z działki nr ew. "X" położonej w miejscowości K. Przedmiotowa nieruchomość określona jest w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy V i VI o powierzchni 0,95 ha.
Na części przedmiotowej nieruchomości znajduje się drzewostan sosnowy, który stanowi fragment kompleksu leśnego rosnącego na sąsiednich działkach o nr ew. "A", "B" i "C". Z materiału aktowego wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym w części pod uprawy rolne, zaś w pozostałej części, (na której rośnie wskazany drzewostan) pod zieleń leśną. Taki zapis został uwzględniony również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wyszków. Oznacza to, że istnieje rozbieżność w zakresie przeznaczenia gruntów pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z dyspozycji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) wynika, że: "usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić (...), po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na wniosek posiadacza nieruchomości (...)". Wymogu uzyskania zezwolenia nie stosuje się do drzew i krzewów rosnących – między innymi – w lasach, na plantacjach drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat. Stanowi o tym regulacja zawarta w ust. 6 art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2009 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 45 poz. 435 ze zm.) lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
- a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
- b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
- c) wpisany do rejestru zabytków.
Z postanowień art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) wynika natomiast, że dane zawarte w ewidencji gruntów są podstawą m.in. planowania przestrzennego.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie powyższe regulacje normatywne, wskazanie podmiotu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew, będzie wymagało poczynienia ustaleń w zakresie zagospodarowania działki nr "X" położonej w miejscowości K. W przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym, o charakterze użytku gruntowego, jako lasu, decydować będzie to, czy faktyczny sposób jego zagospodarowania odpowiada normatywnej definicji lasu z ustawy o lasach. Ustalenie, że użytek gruntowy, wbrew informacji zamieszczonej w ewidencji gruntów i budynków, jest faktycznie lasem w rozumieniu legalnej definicji lasu zamieszczonej w ustawie o lasach skutkuje tym, że usunięcie drzew z tego terenu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w ustawie o lasach, a nie w ustawie o ochronie przyrody. Trzeba również mieć na uwadze, że w myśl art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.
Skoro w niniejszej sprawie stan faktyczny nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, to tym samym uznać należy, że złożony wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, jest przedwczesny.
Dopiero bowiem po jednoznacznym zakwalifikowaniu przeznaczenia gruntu, zarówno w oparciu o dane wynikające z ewidencji, jak i o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zezwolenie na usuniecie drzew powinno być wydane, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez Burmistrza Wyszkowa, gdy okaże się, że usunięciu podlegają drzewa rosnące na nieruchomości będącej gruntem ornym, bądź na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach, przez Starostę Wyszkowskiego w przypadku usunięcia drzew z nieruchomości będącej lasem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.