Uzasadnienie
Prezydent Miasta Legnicy 18 października 2013 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie "negatywnego sporu kompetencyjnego" pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy związanej z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu podano, że do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego "[...]" sp. z o. o. podaniem wniesionym w dniu 9 września 2013 r. zwróciła się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzenia do rzeki Kaczawy wód opadowych z terenu byłej strefy ochronnej Huty Miedzi "[...]" oraz wód odwadniających zaporę zbiornika Czerniewice. Do podania o wydanie pozwolenia dołączono operat wodnoprawny. Przekazując podanie Prezydentowi Miasta Legnicy marszałek powołał się na przepis art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 160 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwany dalej K.p.a.), art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., zwana dalej uPw). Zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego do załatwienia sprawy właściwy jest Prezydent Miasta Legnica, uzasadniając ten pogląd marszałek powołał się na dyspozycję art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej uPoś), zgodnie z którym jego właściwość do wydania zezwolenia związana jest z przedsięwzięciami, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko, w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2008 r., Nr 199, poz. 1277 ze zm., zwana dalej Udiś).
W ocenie marszałka przejęty od Huty Miedzi "[...]" przez wnioskującą spółkę o wydanie pozwolenia wodnoprawnego system zbierający i odprowadzający wody opadowe nie jest sklasyfikowany, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a korzystanie z tego systemu nie jest związane z tak określonym przedsięwzięciem, co czynić ma właściwym w sprawie Prezydenta Miasta Legnicy na podstawie art. 140 ust. 1 uPw. Zdaniem prezydenta charakter systemu wód opadowych odprowadzanych z tereny byłej strefy ochronnej Huty Miedzi "[...]", wyniki badań jakości tych wód z 2011 r. i 2012 r. wykazujące przekroczenie wartości dopuszczalnych oznaczonych substancji oraz powiązanie technologiczne z Hutą Miedzi "[...]" nakazuje zakwalifikować to przedsięwzięcie jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei ma przemawiać na właściwość Marszałka Województwa Dolnośląskiego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Legnicy, jako organu właściwego w sprawie. Argumentując to stanowisko wskazano, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, poza wyjątkami wynikającymi z art. 140 ust. 2 uPw, jest starosta. Istota sporu sprowadzać się ma do oceny wnioskowanego przez spółkę "[...]" pozwolenia na szczególne korzystanie z wód, jako związanego z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nie podzielając wywodów prezydenta miasta przyznano, że system obiegu wód opadowych, którego dotyczy wniosek spółki, został wykonany przez Hutę Miedzi "[...]" dla spływu wód opadowych z terenu strefy ochronnej ustanowionej w latach 1987-1988. Podkreślono, że obecnie oddziaływanie huty w zakresie emisji pyłowo-gazowej zamyka się w obrębie jej terenu, stąd nie ma oddziaływania na obszar byłej strefy ochronnej, aktualnie zrekultywowanej i w większości zalesionej.
W 2006 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził wygaśnięcie decyzji ustanawiającej teren strefy ochronnej wokół huty. Z powyższych względów, w ocenie marszałka gospodarka wodami opadowymi na tym obszarze nie ma żadnego powiązania z prowadzoną na terenie huty produkcją miedzi. Z tego względu nietrafny jest wniosek prezydenta miasta, jakoby wprowadzenie do rzeki Kaczawy wód opadowych ze zbiornika retencyjnego nr 2, stanowiących część systemu wód opadowych, było związane z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przywołano ponadto i to, że w ramach restrukturyzacji KGHM Polska Miedź S. A. działalność wodami, którymi zajmował się Zakład Gospodarki Wodami, w tym na terenie byłej strefy ochronnej, wydzielono do spółki "[...]". Ta spółka świadczy różne usługi w zakresie gospodarki wodami oraz ściekami, i to ona jest podmiotem ubiegającym się o pozwolenie wodnoprawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wbrew oznaczeniu kwantyfikującemu powstały spór między Prezydentem Miasta Legnicy i Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego, nie jest to spór kompetencyjny, a spór o właściwość. Spór kompetencyjny to spór pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej, spory tego rodzaju rozstrzygają sądy administracyjne (por. art. 166 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 22 § 1 pkt K.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy odmawiają obywatelowi ingerencji na tej zasadzie, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim uczestniczących nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają dwa organy jednostek samorządu terytorialnego – Prezydent Miasta Legnicy oraz Marszałek Województwa Dolnośląskiego, które to podmioty nie mają wspólnego organu wyższego stopnia.
Organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Dolnośląskiego w sprawach określonych przepisami uPw jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 uPw), zaś wobec Prezydenta Miasta Legnicy, jako zarazem starosty grodzkiego w sprawach udzielania pozwolenia wodnoprawnego – dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa).
Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa). Spór pomiędzy Prezydentem Miasta Legnicy a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego dotyczy właściwości rzeczowej organu na tle rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. To wskazuje z kolei na właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozpoznanie istniejącego negatywnego sporu o właściwość.
Istota sporu sprowadza się do prawidłowej kwalifikacji przedmiotu sprawy, w której o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ubiega się "[...]" sp. z o. o. Zgodnie z art. 140 ust. 1 uPw "Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie, jako zadanie z zakresu administracji rządowej". Marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a uPoś (art. 140 ust. 2 uPw). Cyt. przepis art. 378 ust. 2a uPoś określa, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Udiś;
- 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Udiś, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
W ocenie Sądu nie jest trafny wniosek Prezydenta Miasta Legnicy, jakoby wnioskowane szczególne korzystanie z wód było związane z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego operatu wynika, że wnioskującej spółce chodzi o odprowadzanie wód opadowych z terenu innego, niż wymieniony w art. 378 ust. 2a pkt 1 Udiś. Dla kwalifikacji zamierzonego przez "[...]" sp. z o.o. działania, prezentowanej przez Prezydenta Miasta Legnicy, nie ma w ocenie Sądu znaczenia to, że wody opadowe mają być odprowadzane z terenu byłej strefy ochronnej Huty Miedzi "[...]". Nie została zakwestionowana przez Prezydenta Miasta Legnicy okoliczność, wedle której w 2006 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji ustanawiającej strefę ochronną wokół huty miedzi. Wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych odnosi się do tzw. zbiornika nr 2 zlokalizowanego na terenie miasta Legnica, którego zadaniem jest retencjonowanie spływów wód opadowych do rzeki Kaczawy.
Dla uznania właściwości marszałka do rozpoznania źródłowego wniosku miałoby zakwalifikowanie zamierzonego przedsięwzięcia, jako takiego, które mogłoby zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Udiś. Katalog takich przedsięwzięć określiła Rada Ministrów w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Charakterystyka techniczna zbiornika retencyjno-sedymentacyjnego nr 2 wedle przedłożonego operatu wskazuje, że planowane przedsięwzięcie nie może być zaliczone do takich, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko. Ta okoliczność wyklucza właściwość rzeczową marszałka do załatwienia przedmiotowej sprawy, wskazuje za to na właściwość starosty do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 140 ust. 1 uPw. Prezydent Miasta Legnicy jest zarazem starostą tzw. grodzkim w rozumieniu art. 91 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) i to na obszarze jego działania zlokalizowane jest zamierzone przedsięwzięcie.
Z powyższych względów wyznaczono Prezydenta Miasta Legnicy, jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa orzekł, jak w postanowieniu.