Uzasadnienie
B. K. w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o sprawdzenie legalności wykonania przyłącza deszczowego odprowadzającego wody deszczowe od budynku przy ul. K. [...] poprzez działkę nr [...] i stanowiącą własność wnioskodawcy działki nr [...] i [...] do działki [...] należącej do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na której zlokalizowany jest Kanał L.. Studnia rewizyjna tegoż rurociągu znajduje się na działce nr [...] graniczącej z działką nr [...]. Rurociąg został zbudowany z dren cementowych. Ujawniono go podczas wykonywania kanalizacji związanej z rozbudową budynku handlowego zlokalizowanego na działce [...]. Studnia była niewidoczna, pokryta 30 cm warstwą ziemi. Wskazano, że w Wydziale Geodezji w K., PGW Wody Polskie w K., Wydziale Infrastruktury Technicznej Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w K. brak jest dokumentacji dotyczącej powyższej budowli.
Zgody na tę inwestycję nie wyraził również poprzedni właściciel działek [...] i [...] Spółdzielnia P. w K. Zdaniem autora pisma jest to samowola budowlana toteż wystąpił do organu nadzoru budowlanego w celu dokonania rozbiórki rurociągu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako PINB w K.) zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) przekazał powyższy wniosek według właściwości rzeczowej i miejscowej Dyrektorowi Zarządu Zlewni w K. Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, uznając go za organ właściwy w sprawie. Organ zauważył, że przedmiotowe przyłącze zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) mogło być zrealizowane w trzech dopuszczalnych przez przepisy tej ustawy formach tj. na podstawie pozwolenia na budowę, gdy jest ono częścią większej inwestycji budowlanej, na podstawie zgłoszenia, lub bez pozwolenia i bez zgłoszenia o czym mówi art. 29a Prawa budowlanego. Przyłącze może powstać bez obowiązku zgłoszenia, z pominięciem organów administracji architektonicznej, o ile spełni wymogi określone w przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Stwierdzono, że w takim przypadku ustawa Prawo budowlane nie ma zastosowania i nie można uznać takiej budowli za samowolę budowlaną.
Jednocześnie PINB zauważył, że w każdym z ww. przypadków budowy przyłącza inwestor przed jego budową zobowiązany był do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do urządzenia wodnego (Kanału L.) - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (art. 389 pkt 1 i art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego jakim jest wylot kanalizacji deszczowej, służący do wprowadzenia wody opadowej do urządzenia wodnego - Kanału L. (art. 389 pkt 6 i art. 16 pkt 65 Prawa wodnego).
Dalej wskazano, że na podstawie art. 190 ust. 1 Prawa wodnego w przypadku wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, na wniosek właściciela tego urządzenia wodnego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnego a nie organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia wodnego nie narusza przepisów, ustalając jednocześnie wysokość opłaty legalizacyjnej. Natomiast, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z takim wnioskiem lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, właściwy organ Wód Polskich nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 190 ust. 13 Prawa wodnego). Wobec tego wniosek B. K. powinien rozpoznać Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Przy piśmie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej jako PGWWP Dyrektor Zarządu Zlewni w K.), na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Dyrektor przekazał otrzymane pismo B. K. zgodnie z właściwością do Urzędu Miejskiego w K.. Wskazano, że rurociąg objęty podaniem B. K. przebiega przez działki nr [...], nr [...] i [...], które nie stanowią własności PGWWP, a ewidencję - inwentaryzację urządzeń kanalizacyjnych, w tym rurociągu objętego podaniem - posiada Urząd Miejski w K.. Z notatki służbowej spisanej w dniu [...] czerwca 2001 r. w Urzędzie Miejskim w K. na okoliczność ustalenia ewidencji rurociągów znajdujących się na Kanale L. - K. na odcinku przebiegającym przez miasto K., podpisanej przez Kierownika Inspektoratu w K. T. B. i Inspektora M. M., wynika, że wylot systemu kanalizacji deszczowej znajdujący się na obszarze świadczenia usług kanalizacyjnych objętym podaniem B. K. (w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej obejmującej teren Miasta K.) znajduje się w ewidencji Miasta K..
Organ uznał, że właściwość Burmistrza Miasta K. w niniejszej sprawie wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.
Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu Miasta K. rurociągiem objętym podaniem B. K., który to rurociąg stanowi element infrastruktury miejskiej kanalizacji deszczowej, należy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego – Miasta K. (wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są przedmiotowym rurociągiem z co najmniej kilku nieruchomości w tym. dz. [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...]). Właściwość Burmistrza znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1437).
Organ zauważył, że na wprowadzanie rurociągiem objętym podaniem wód opadowych i roztopowych z terenu miasta K. do wód Kanału L. podmiot prowadzący instalację ma ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Podobnie, w zakresie wykonania wylotu systemu kanalizacji deszczowej (który znajduje się na terenie objętym ewidencją Miasta K.) podmiot prowadzący instalację winien legitymować się stosownym pozwoleniem wodnoprawnym, a w przypadku jego braku złożyć wniosek o jego legalizację. Stosowne pozwolenia wodnoprawne udzielane są na wniosek podmiotu korzystającego z urządzeń miejskiej kanalizacji deszczowej służącej realizacji zadań własnych Miasta K..
Na gruncie Prawa wodnego miasto K. jako podmiot prowadzący instalację, tj. kanalizację odprowadzającą wody opadowe lub roztopowe z terenu miasta K., jest traktowane jako właściciel tej instalacji (łącznie z wylotem znajdującym się na obszarze objętym ewidencją miasta K.). Powyższe wynika z art. 17 ust. 1 ww. ustawy (właścicielem jest posiadacz samoistny, użytkownik wieczysty, w przypadku eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska – prowadzący instalację.
Burmistrz Miasta K. wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 22 § 2 i 3 pkt 2 K.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. Państwowym Gospodarstwem Wodne Wody Polskie poprzez wskazanie PGWWP Dyrektora Zarządu Zlewni w K. jako organu właściwego do rozpoznania podania dotyczącego legalności wybudowania przyłącza kanalizacji deszczowej.
Mając na uwadze przebieg postępowania w sprawie oraz stanowiska zajęte w pismach przez PINB w K. a następnie PGWWP Dyrektora Zarządu Zlewni w K. odnośnie do braku ich właściwości w niniejszej sprawie, Burmistrz Miasta K. wskazał, że rurociąg kanalizacji deszczowej przebiegający przez działki nr [...] i [...] nie stanowi własności Gminy Miejskiej K.. Urząd Miejski w K. nie posiada informacji kto i w jakim czasie wybudował powyższy rurociąg. Powoływana notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2001 r. dotyczy rurociągów (betonowej obudowy) przeznaczonej dla śródlądowych wód płynących Kanału L., do których to wód prawa właścicielskie na mocy ustawy Prawo wodne posiadają Wody Polskie. W notatce tej jest mowa tylko o rurociągu, którym płyną wody Kanału L.-K. usytuowanego na trzech różnych odcinkach na długości powyższego Kanału na terenie Miasta K..
Burmistrz uważa, że organem właściwym w sprawie jest PGWWP Dyrektor Zarządu Zlewni w K., zgodnie z art. 190 i art. 190 ust. 13 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego PGWWP Dyrektor Zarządu Zlewni w K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdził, że przedmiotowy rurociąg kanalizacyjny nie stanowi własności Wód Polskich. Ewidencję - inwentaryzację - urządzeń kanalizacyjnych w zakresie objętym wnioskiem B. K. posiada Urząd Miejski w K.. Zdaniem organu, postępowanie dotyczące odprowadzania wody deszczowej przez działki nr [...], nr [...] i [...] do działki [...] (Kanał L.) w zakresie dotyczącym legalności wybudowania przyłącza kanalizacji deszczowej należy do kompetencji Burmistrza Miasta K.. Dalej została powtórzona argumentacja z zawiadomienia z dnia [...] września 2019 r. o przekazaniu sprawy według właściwości Burmistrzowi Miasta K..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny (obie strony sporu negują swoją właściwość do przyjęcia sprawy do rozpoznania), pojawił się w związku z pismem B. K. z dnia [...] maja 2019 r. skierowanym do PINB w K., w którym to piśmie informował on o podejrzeniu wystąpienia samowoli budowlanej w związku z wykonaniem przyłącza odprowadzającego wody opadowe od budynku przy ul. K. [...] w K. poprzez działkę nr [...] (właściciel Pan K.) i działki nr [...] i [...] należące do niego do działki nr [...] należącej do PGWWP, na której zlokalizowany jest Kanał L.. Rurociąg został wykonany z dren cementowych i ujawniono go podczas wykonywania kanalizacji związanej z rozbudową budynku handlowego na działce [...]. Studnia była niewidoczna, pokryta 30 cm warstwą ziemi. Informował wówczas, że żaden z urzędów do których wystąpił o zbadanie legalności tej budowli nie posiadał dokumentacji dotyczącej jego budowy. Zainteresowany uznał to za samowolę budowlaną i domagał się wydania nakazu rozbiórki rurociągu.
Należy zauważyć, że PINB w K. jako organ nadzoru budowlanego zasadniczo właściwy w sprawach samowoli budowlanych uznał się za niewłaściwy w sprawie. Uznał on bowiem, że z uwagi na przewidzianą w przepisach Prawa budowlanego różnorodność form zrealizowania ww. przyłącza (za zezwoleniem na budowę jako część większej inwestycji budowlanej, zgłoszenie, bez zezwolenia i zgłoszenia - art. 29a Prawa budowlanego) ustawa Prawo budowlane nie będzie miała zastosowania i na jej podstawie nie można uznać przyłącza wody opadowej za samowolę budowlaną. Organ ten wskazał jednak na właściwość PGWWP bowiem przedmiotowa budowla wymagała dla swej legalności pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do urządzenia wodnego jakim jest Kanał L. wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (art. 389 pkt 1 i art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego).
Konieczne też było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu kanalizacji deszczowej służącego odprowadzaniu wody opadowej do urządzenia wodnego - Kanału L. (art. 389 pkt 6 i art. 16 pkt 65 Prawa wodnego).
Zdaniem NSA, PINB w K. niezasadnie uznał, że w sprawie mamy do czynienia z "przyłączem".
Problematyka dotycząca przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowana jest w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym między innymi zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych.
Użyte w ustawie definicje oznaczają:
- 1. przyłącze kanalizacyjne - odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości;
- 2. przyłącze wodociągowe - odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym.
Zauważyć należy, że realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości/obiektu do sieci, a po połączeniu z istniejącą siecią wodociągową i/lub kanalizacyjną ponosi odpowiedzialność za ich niezawodne działanie. Kwestie te reguluje art. 15 ust. 2-3 i art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Nie sposób wobec powyższych definicji uznać, że w przedmiotowej sprawie zrealizowane zostało przyłącze. Jak wynika z pisma B. K. z dnia [...] maja 2019 r. od budynku przy ul. K. [...] przez działkę nr [...] i działki nr [...] i [...] (własność autora pisma) do działki [...] będącej własnością Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gdzie zlokalizowany jest Kanał L. pod powierzchnią ziemi (na głębokości 30 cm) poprowadzony został rurociąg zbudowany z dren cementowych służący do odprowadzania wody deszczowej spływającej od tego budynku. Podniesiono wówczas, że w dokumentacji właściwych organów (Urząd Miasta w K. - Wydział Geodezji, Wydział Infrastruktury Technicznej Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) nie ma dokumentacji dotyczącej takiego rurociągu.
Przedmiotowa budowla nie spełnia cech przyłącza albowiem nie łączy się z siecią kanalizacyjną lub wodociągową na tym obszarze. Świadczy o tym brak informacji we właściwych organach na temat tej budowli.
Wobec powyższego PINB w K. jako organ nadzoru budowlanego powinien w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym legalności tej budowli w pierwszej kolejności dokonać oględzin w terenie by ustalić jak należy zakwalifikować ten obiekt. Dokonana kwalifikacja jako przyłącza, zdaniem NSA, była przedwczesna, nieuzasadniona i błędna bowiem nawet bazując na opisie budowli dokonanej przez B. K. nie można było mówić o "przyłączu". Tym samym argumentacja zawiadomienia o przekazaniu sprawy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. wskazująca na brak możliwości zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane przez PINB w K. była niezasadna.
W powyższych okolicznościach, w ocenie NSA, niezasadne było też skierowanie przedmiotowego pisma przez PGWWP Zarząd w K. do Urzędu Miasta w K., wskazując na właściwość Burmistrza Miasta K. jako jednostki samorządu terytorialnego, do którego zadań własnych należą m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji. Z faktu, że Burmistrz Miasta K. jest co do zasady odpowiedzialny za zapewnienie mieszkańcom gminy dostępu do wody i usług kanalizacyjnych nie wynika, że to Burmistrz wybudował przedmiotowy rurociąg na prywatnej posesji i korzysta z niego tylko osoba zamieszkująca przy ul. K. [...]. Burmistrz we wniosku o rozstrzygnięcie sporu stwierdził, ze rurociąg kanalizacji deszczowej nie stanowi własności Gminy oraz że nie posiada informacji kto i w jakim czasie wybudował ten rurociąg. Nie wiadomo na jakiej podstawie PGWWP Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wskazuje, że tym rurociągiem odprowadzane są wody opadowe z działki nr [...], dz. [...] i działki [...] i [...], co mogłoby świadczyć o stworzeniu jakiejś sieci. Z akt sprawy nie wynika co stanowiło podstawę takiego stwierdzenia.
Zdaniem NSA, w okolicznościach sprawy nie istniał spór o kompetencyjny pomiędzy Burmistrzem Miasta K. a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. albowiem kwestią zasadniczą zawartą w piśmie B. K. z dnia [...] maja 2019 r. była ocena legalności rurociągu przebiegającego przez działki nr [...] i [...] będące jego własnością. PGWWP Dyrektor Zarządu Zlewni w K. uznając się za niewłaściwy w sprawie przekazanej mu przez PINB w K. przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. powinien wystąpić do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego a nie przekazywać sprawę Burmistrzowi Miasta K..
W sprawie nie ulega wątpliwości, że kwestią zasadniczą jest ocena legalności wzniesienia rurociągu na prywatnej działce wnioskodawcy. Taki stan faktyczny podlega ocenie jedynie organu nadzoru budowlanego w aspekcie legalności wykonanego urządzenia - rurociągu. Uznać należy, że w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych powstało urządzenie do odprowadzania wód opadowych z budynku przy ul. K. [...], przebiegające przez działki należące do innych osób czy podmiotów bez ich zgody i wiedzy. Jeżeli tak jest faktycznie, co powinien zbadać organ budowlany, to w istocie powstała swoista sieć kanalizacyjna, a zatem zachodzi konieczność dogłębnego zbadania legalności takiej budowli i podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownego rozstrzygnięcia. W ustalonym na podstawie pisma B. K. stanie faktycznym, należy uznać, że to organ nadzoru budowlanego jest przede wszystkim zobowiązany zająć się niniejszą sprawą, co oczywiście nie wyklucza rozpatrzenia tej sprawy przez właściwe organy na podstawie Prawa wodnego w zależności od poczynionych ustaleń.
Zdaniem NSA, Burmistrz powinien zwrócić wniosek Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Z kolei Dyrektor Zarządu Zlewni w K. powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, jeśli organ nadzoru budowlanego w oparciu o argumenty zawarte w uzasadnieniu niniejszego postanowienia nie uzna się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i nie wystąpi o zwrot pisma B. K. z dnia [...] maja 2019 r. w celu rozpoznania sprawy.
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.