Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Podkarpacki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wojewodą Podkarpackim w przedmiocie rozpatrzenia odwołania K.S. oraz E i B.J. od decyzji Starosty Przeworskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu w projekcie scalania gruntów obrębu [...] granic działki nr [...] i wpisaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez wskazanie jako organu właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działek położonych w J. numer [...],[...],[...] i [...]. Od powyższej decyzji skarga K.S. została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 509/08, oddalona.
Kolejną już decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (sprawa kilkakrotnie wracała do organu I instancji na skutek uchyleń) Starosta Przeworski zatwierdził w projekcie scalenia gruntów obrębu [...], gmina J., granice działki numer [...] z granicami działek sąsiednich i wprowadził zmiany w tej ewidencji.
Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu I instancji, wnieśli K.S. oraz B.J. i E.J.
W związku z powyższymi odwołaniami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powołując się na art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) przekazało akta sprawy do rozpatrzenia wg właściwości Wojewodzie Podkarpackiemu.
W ocenie Wojewody organem właściwym do rozpatrzenie ww. odwołań jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku ze zmianą art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych odwołań jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odpowiedzi na wniosek nie złożyło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozpoznawana sprawa jest sporem kompetencyjnym, a nie sporem o właściwość, jak błędnie wskazano we wniosku, gdyż spór ten toczy się pomiędzy organem administracji rządowej – Wojewodą Podkarpackim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Przedmiotowy spór dotyczy kwestii rozpatrzenia odwołań stron od decyzji Starosty Przeworskiego z dnia [...] maja 2011 r. wydanej w przedmiocie scalenia gruntów bliżej opisanych w tej decyzji. Decyzja ta została wydana przez ten organ w I instancji na podstawie obowiązującego w dacie jej wydania art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. O ile przepis ten wprost wskazuje jako organ I instancji w tego typu sprawach starostę, to od 1 sierpnia 2009 r. brak jest przepisu określającego w ten sposób organ odwoławczy. Od tej bowiem daty, tj. od dnia 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie zmienił dotychczasowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w ten sposób, że brak jest dotychczasowego zd. 2 tego przepisu wskazującego wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu.
Zatem, w ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie, tego typu zabieg legislacyjny – usunięcie przepisu szczególnego, powoduje, że organu odwoławczego od decyzji starosty należy poszukiwać w przepisach ogólnych zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.
Zasadą jest, że postępowanie odwoławcze toczy się w trybie przepisów zawartych w rozdziale 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatytułowanym "Odwołanie". Przepis art. 127 § 2 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zaś organy wyższego stopnia wskazane są w art. 17 k.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.).
Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie z dn. 10.03.2005 r., sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadnym pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 25.02.2011 r., sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dn. 22.07.2011 r., sygn. akt II OW 17/11, niepubl.).
Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu odwoławczego. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej.
Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15.11.2011 r., sygn. akt II OW 100/11, LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania.
W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Jako tego typu przepisu nie można potraktować art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody, i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia.
Stanowisko to jest zbieżne z intencją ustawodawcy, gdyż w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wprost wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wydanych w przedmiocie scaleń i wymiany gruntów, powoduje tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (patrz: druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, zamieszczony na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl).
Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego jako organ I instancji w sprawach scaleń gruntów.
W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.