Uzasadnienie
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego w piśmie z 14 października 2013 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" pomiędzy nim, a Starostą Gryfińskim poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy związanej z wydaniem zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie składowiska odpadów.
W uzasadnieniu podano, że do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego Starosta Gryfiński pismem z 30 września 2013 r. przekazał podanie [...] sp. j. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości Lubiechów Górny w powiecie gryfińskim. Przekazując podanie starosta powołał się na przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zdaniem Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego do załatwienia sprawy właściwy jest Starosta Gryfiński, uzasadniając ten pogląd marszałek powołał się na dyspozycję art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, zgodnie z którym jego właściwość do wydania zezwolenia związana jest z przedsięwzięciami, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko, w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2008 r., Nr 199, poz. 1277 ze zm., zwana dalej Udiś), natomiast w pozostałych przypadkach właściwy do wydania pozwolenia jest starosta.
Kwalifikacja przedsięwzięć określona jest przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać ma środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., zwane dalej "rozp. RM z 2010"), § 2 cyt. rozporządzenia określający przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie wymienia zbierania odpadów. Marszałek podkreślił, że prowadzenie składowiska odpadów nie jest powiązane technologicznie ze zbieraniem odpadów, przeto znaczenia dla określenia właściwości organu nie może mieć to, że działalność ma być prowadzona na terenie istniejącego składowiska odpadów. Przepisy dotyczące zbierania odpadów nie zawierają odesłania do przepisu art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w którym mowa jest o przedsięwzięciach i zdarzeniach, na terenie zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo wskazano, że w stosunku do organów pozostających w sporze nie istnieje wspólny dla nich organ wyższego stopnia.
Starosta Gryfiński odpowiadając na wniosek wyeksponował treść przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, zwana dalej Uodp), zgodnie z którym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest marszałek województwa. Wskazał, że podanie o wydanie zezwolenia wniosło przedsiębiorstwo, które prowadzi składowisko odpadów. Dla tego składowiska wydano pozwolenie zintegrowane oraz decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska. Starosta kierował się w stanowisku o swojej niewłaściwości dyspozycją art. 123 Uodp, z którego wynika że dopiero moment zakończenia rekultywacji jest równoznaczny z zamknięciem składowiska. W tym momencie składowisko przestaje być obiektem budowlanym oraz przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Zamknięcie przedmiotowego składowiska jest planowane na 2023 r. Wnioskowana przez przedsiębiorstwo działalność będzie prowadzona na terenie instalacji sklasyfikowanej w myśl § 2 ust. 1 pkt 47 rozp. RM z 2010, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Pismem z 7 stycznia 2013 r. Starosta Gryfiński dodatkowo podniósł, że podanie przedsiębiorstwa [...] sp. j. oprócz zezwolenia na zbieranie odpadów zawierało w dalszej części wniosek o prowadzenie działalności w postaci produkcji paliwa ekologicznego – peletu, na terenie Zakładu Elektrowni [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wbrew oznaczenia kwantyfikującego powstały spór między Starostą Gryfińskim i Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego, nie jest to spór kompetencyjny, a spór o właściwość. Spór kompetencyjny to spór pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej, spory tego rodzaju rozstrzygają sądy administracyjne (por. art. 166 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 22 § 1 pkt K.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy odmawiają obywatelowi ingerencji na tej zasadzie, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają dwa organy jednostek samorządu terytorialnego – Starosta Gryfiński oraz Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego, które to podmioty nie mają wspólnego organu wyższego stopnia.
Organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Dolnośląskiego, w sprawach o wydanie przezeń zezwolenia na zbieranie odpadów, jest minister właściwy do spraw środowiska (art. 169 w zw. z art. 168 Uodp), zaś wobec Starosty Gryfińskiego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r, poz. 267, zwany dalej K.p.a. w zw. z § 1 pkt 16 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925).
Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa).
Spór pomiędzy Starostą Gryfińskim a Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego dotyczy właściwości rzeczowej organu na tle rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a Uodp organem właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek województwa dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Udiś. Marszałek jest także właściwy, gdy chodzi o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b i c Uodp) – w pozostałych przypadkach – starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 Uodp).
Wniosek o wydanie zezwolenia dotyczy zbierania odpadów innych niż niebezpieczne oraz obojętnych na terenie istniejącego składowiska odpadów. Biorąc pod uwagę zakres źródłowego wniosku o wydanie zezwolenia właściwość marszałka do jego rozpoznania zachodziłaby wówczas, gdyby planowane przedsięwzięcie mieściło się w pojęciu przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Udiś. Zasadnie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wskazuje, że kwalifikacja przedsięwzięć winna odbywać się przy uwzględnieniu przepisów rozp. RM z 2010. Cyt. rozporządzenie w § 2 nie wymienia takiego przedsięwzięcia, jak to, o które chodzi w przedmiotowej sprawie, wśród przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność, że planowana działalność ma być podjęta na terenie istniejącego składowiska, które zostało zaliczone w myśl rozp. RM z 2010 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma wpływu na zaliczenie go do tej właśnie kategorii, albowiem zbieranie odpadów nie prowadzi do rozbudowy czy przebudowy istniejącego składowiska (por. § 2 ust. 2 rozp. RM z 2010). Oznacza to, że właściwym w sprawie jest odpowiedni starosta, nie zaś marszałek województwa.
Z powyższych względów postanowiono wyznaczyć Starostę Gryfińskiego, jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa orzekł, jak w postanowieniu.