Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., a Wojewodą Mazowieckim dotyczącym rozpatrzenia podania Wójta Gminy [...] o uchylenie w trybie art. 161 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zatwierdzającej regulamin strzelnicy poprzez wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przypomniało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził regulamin strzelnicy w gminie [...] przy ul. [...].
Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 161 k.p.a. w związku z okolicznościami zagrażającymi życiu i zdrowiu mieszkańców wsi [...].
Przy piśmie z dnia 20 lipca 2020 r. powyższe podanie zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. jako właściwemu w sprawie. Przekazanie nie zostało uzasadnione.
W ocenie Kolegium, z treści podania wynika, że Wójt Gminy domaga się zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało na przepisy art. 161 § 1 i § 2 k.p.a., a następnie wyjaśniło, że Kolegium nie posiada kompetencji do zmiany decyzji ostatecznej w trybie ww. przepisu. Kompetencja w tym zakresie, w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej należą do Wojewody. W tej sytuacji Wojewoda bezpodstawnie przekazał Kolegium podanie Wójta Gminy. Kolegium wskazało nadto, że gmina [...] leży w powiecie [...], a więc ewentualnie właściwym mogłoby być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., a nie w W. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia podania Wójta Gminy [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że z treści art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2020 r., poz. 955) nie wynika wprost, czy zadanie o którym mowa w tym przepisie (zatwierdzenie regulaminu strzelnicy) gmina realizuje jako zadanie własne, czy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.
Z treści art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego.
Celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie ich prawidłowego funkcjonowania w sposób nienaruszającym wymogów związanych z ochroną środowiska i niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w toku postępowania wyjaśniającego wójt dokonuje stwierdzenia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem. Kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma wykluczać możliwość wydostania się pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego poza obręb strzelnicy. Zatwierdzony regulamin ma więc takie gwarancje realizować, a w tym zakresie mieszczą się wymogi dotyczące bezpieczeństwa jak i ochrony środowiska.
Kwestia organizacji bezpieczeństwa na strzelnicy wpisuje się zatem w zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, czyli zadanie własne gminy – art. 7 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zadanie to ma charakter lokalny i stanowi bezpośrednią realizację potrzeb społeczności zamieszkującej obszar gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Wojewodą Mazowieckim jest negatywnym sporem kompetencyjnym, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego podania Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o podjęcie w trybie art. 161 § 1 i 2 k.p.a. czynności z urzędu w celu uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.
Uprawnienia określone w § 1 w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie (§ 2).
W art. 161 § 1 i 2 k.p.a. przewidziano szczególne uprawnienie do wzruszenia decyzji w stanie wyższej konieczności, i wymieniono w nim organy właściwe do wzruszenia ostatecznej decyzji według zróżnicowanych założeń. Zakres określenia "minister", użyty w § 1 ma charakter umowny, bo zawiera w sobie wiele podmiotów różnych kategorii, wyliczonych wyczerpująco w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tą normą ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
Wspólną cechą tych wszystkich organów, objętych zbiorczym określeniem minister w ww. normie, będzie wskazanie na organ zajmujący najwyższą pozycję w strukturze resortu, który w odniesieniu do danego rodzaju spraw jest najwyższą instancją administracyjną.
Natomiast art. 161 § 2 k.p.a. wskazuje wprost tylko jeden organ terenowy administracji rządowej jako właściwy do wzruszenia decyzji w sprawach określonych szczególnymi znamionami. Minister swoją właściwością będzie obejmował cały kraj. Właściwość Wojewody do wzruszenia decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. ma charakter pomocniczy (subsydiarny), co wynika z użycia w art. 161 § 2 k.p.a. słowa "również", jest to dodatkowa możliwość działania przez organ inny niż podstawowy w danym rozwiązaniu prawnym. Zakres właściwości miejscowej wojewody jest ograniczony, bo wynika z podziału terytorialnego kraju, ale za to zakres właściwości rzeczowej będzie szeroki, bo będzie to swego rodzaju właściwość zbiorcza, obejmująca sprawy przynależne do różnych działów administracji, jeżeli są one rozstrzygane przez organy jednostek samorządu terytorialnego jako sprawy z zakresu administracji rządowej. Chodzi więc o sprawy, które są określone w ustawach na co wskazuje art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa - patrz: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 16, C.H. Beck 2019, str. 970)
Stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1668) ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województw. Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U z 2020 r., poz. 713) stanowi, iż ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.
Podstawę materialnoprawną decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, której dotyczy podanie uchylenia jej w trybie art. 161 k.p.a. stanowiła ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2020 r., poz. 955). Z treści ww. ustawy o broni i amunicji wynika, że akt ten w szczególności reguluje zasady funkcjonowania strzelnic (art. 1). Zważywszy na treść art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Norma art. 47 tej ustawy stanowi, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).
Z kolei dyspozycja art. 48 omawianej wyżej ustawy pozwala ministrowi właściwemu do spraw ochrony środowiska określić, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic, co uczyniono w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341).
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż celem ustawy o broni i amunicji jest nie tylko wskazanie sposobu funkcjonowania strzelnicy, lecz również określenie warunków bezpieczeństwa środowiska oraz społeczeństwa. Potwierdza to stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1462/17: gdzie zaznaczono, iż "trudno bowiem uznać aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych". W powołanym orzeczeniu NSA zaakceptował pogląd, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
NSA zwrócił uwagę, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.
Z treści omawianej ustawy o broni i amunicji w szczególności w zakresie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie wynika wprost czy zadanie to gmina realizuje jako zadania własne czy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Ustawa ta nie jest ustawą o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, jak i w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Istotnym zatem dla rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu jest ustalenie charakteru działań związanych z zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, a więc czy jest to zadanie własne gminy czy też jest to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.
Z dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 1 i 14 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: dotyczące ochrony środowiska i przyrody, jak też porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma wykluczać możliwość wydostania się pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego poza obręb strzelnicy. Zatwierdzony regulamin ma więc takie gwarancje realizować, a w tym zakresie mieszczą się wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska. Kwestia organizacji bezpieczeństwa na strzelnicy wpisuje się zatem nie tylko w zakres ochrony środowiska, ale przede wszystkim w zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, czyli są to zadania własne gminy – art. 7 ust. 1 pkt 1 i 14 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zadanie to ma charakter lokalny i stanowi bezpośrednią realizację potrzeb społeczności zamieszkującej obszar gminy.
Skoro więc zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest realizacją zadań własnych gminy, Wojewoda Mazowiecki w świetle art. 161 § 1 i 2 k.p.a. nie jest organem właściwym do rozpoznania podania Wójta Gminy [...] z dnia 3 czerwca 2020 r. o uchylenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Takim organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego podania z dnia 3 czerwca 2020 r. nie jest również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Przede wszystkim nie jest ono organem wymienionym w treści art. 161 § 1 i 2 k.p.a. a zatem wskazywane Kolegium nie ma kompetencji do zmiany decyzji w tym trybie gdyż nie jest to możliwe w okolicznościach tej sprawy. Dodatkowo jedynie na marginesie wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie byłoby, nawet przy teoretycznym przyjęciu właściwości SKO w tej kategorii spraw, właściwe miejscowo, gdyż gmina [...] leży w powiecie [...], a tam właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Ta ostatnia uwaga czyniona jest wyłączne na marginesie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego podania z dnia 3 czerwca 2020 r. jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do wzruszenia każdej decyzji ostatecznej w stanie wyższej konieczności umocowane są generalnie organy uznane za ministra przez art. 5 § 2 pkt 4. Mogą one uchylić lub zmienić taką decyzję "w niezbędnym zakresie", co samo w sobie wyznacza granice prowadzonego przez nie postępowania. O tym, czy dany organ (minister w rozumieniu kodeksu) jest właściwy rzeczowo w sprawie, przesądza przedmiot weryfikowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem podania w trybie art. 161 k.p.a. jest rozstrzygniecie wydane w oparciu o ustawę o broni i amunicji albowiem dotyczy ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy (art. 47 tej ustawy). Nie jest sporne, iż art. 46 ust. 3 ustawy o broni i amunicji stanowi, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy.
Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. z 2000. Nr 18 poz. 234 ze zm.).
Zatem przedmiot weryfikowanego rozstrzygnięcia odpowiada atrybutom władczym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który uprawniony jest rozpoznać w trybie art. 161 § 1 k.p.a. przedmiotowe podanie Wójta Gminy [...] z dnia 3 czerwca 2020 r. Nadto ww. Minister posiada kompetencje do tego by ocenić czy zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. regulaminu strzelnicy, odpowiada wymogom ww. rozporządzenia ale przed wszystkim czy wydana w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu, a w przypadku ujawnienia tej przesłanki jest organem właściwym który może skutecznie usunąć ten stan. Ta wyjątkowa kompetencja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania podania Wójta Gminy [...] w okolicznościach niniejszej sprawy wynika zatem z treści samej ustawy o broni i amunicji.
W sporze zainicjowanym przedmiotowym podaniem pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Wojewoda Mazowiecki.
Jak z powyższego wynika żaden z organów nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, bowiem właściwy w tej sprawie jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić wniosku i podlegał on oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.