Uzasadnienie
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) we Wrocławiu wnioskiem z 23 stycznia 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego (dalej także: Marszałek) w przedmiocie zgłoszenia przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej z siedzibą w Warszawie instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne pn.: ILS/DME "WRO", OR Wrocław 1 ACC, Radiolinia Radar-TWR, Radiolinia PL-TWR, Radiolinie TWR, Radiostacja rezerwowa na TWR, Radiostacja TWR rezerwowa na BDP, z których emisja nie wymaga pozwolenia, a których eksploatacja wymaga zgłoszenia organowi ochrony środowiska - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. Nr 130, poz. 880) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne (Dz. U. Nr 130, poz. 879).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 2 stycznia 2014 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego przekazał, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), przedmiotowe zgłoszenie RDOŚ we Wrocławiu. Marszałek powołał się na pismo [...] z 25 kwietnia 2012 r., z którego wynika, że przedmiotowe instalacje zlokalizowane zostały na działkach znajdujących się w granicach lotniska i stanowiących teren zamknięty. Ponadto, stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia kwalifikują się one jako: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, do zgłoszenia właściwemu organowi ochrony środowiska, zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: uPoś).
W myśl zaś art. 378 ust. 2 uPoś regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. We wniosku RDOŚ we Wrocławiu wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż przedmiotowe instalacje, znajdują się na działkach nie posiadających statusu terenu zamkniętego w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: uPgk), z wyjątkiem urządzenia ILS GP/DME "WRO", które zlokalizowane jest na działce nr 1/127, która w rozumieniu uPgk posiada status terenu zamkniętego. Wnioskujący organ podkreślił, że urządzenia radionawigacyjne ILS GP/DME WRO oraz ILS LOC "WRO" usytuowane na terenie Portu Lotniczego Wrocław, na działce nr [...] nie mogą funkcjonować odrębnie (nie jest możliwe ich rozdzielenie). Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 uPoś Marszałek województwa właściwy jest w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: Uuiś).
Według zaś § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) lotniska o podstawowej długości drogi startowej nie mniejszej niż 2100 m zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać środowisko. W konsekwencji organem właściwym do zgłoszenia przedmiotowych instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, na podstawie art. 152 ust. 1 uPoś, jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego. RDOŚ we Wrocławiu podkreślił także, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, który wskazywałby właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przypadku usytuowania instalacji w części na terenie zamkniętym. Nie można w tej sytuacji przez analogię stosować przepisu art. 75 ust. 6 Uuiś, gdyż dotyczy on wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że zgodnie z informacją udzieloną przez [...] działki nr [...][...],[...],[...],[...],[...], AM-15, obręb Strachowice oraz działki nr [...],[...],[...][...],[...],[...], AM-1, obręb Krzeptów mają statut terenów zamkniętych, o których mowa w art. 2 pkt. 9 uPgk. Prowadzona zaś przez Port Lotniczy we Wrocławiu działalność należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 30 Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zatem, stosownie do art. 378 ust. 2 uPoś, przyjąć należy że dla przedsięwzięć i zdarzeń występujących na terenie instalacji lotniska - zarządzanej przez [...] - właściwym organem ochrony środowiska jest RDOŚ we Wrocławiu. Zgłoszone przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne warunkują prawidłową i bezpieczną eksploatację lotniska i portu lotniczego. Zdaniem Marszałka instalacje te oraz instalacja lotniska są powiązane technologiczne, i chociaż są prowadzone przez różne podmioty, to zgodnie z art. 378 ust. 2b uPoś winny być kwalifikowane jako jedna instalacja, tj. jako instalacja lotniska, dla której właściwym organem jest RDOŚ. Tym bardziej, że jedna ze zgłaszanych instancji posiada specyficzną dwuczęściową konfigurację przestrzenną polegającą na tym, że pierwsza część instalacji znajduje się na początku pasa startowego, a druga część na końcu pasa startowego, część pierwsza tej instalacji zlokalizowana jest zaś na terenie działki, która jest terenem zamkniętym w rozumieniu art. 2 pkt 9 uPgk.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał co następuje:
Zgodnie z art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne, podobnie stanowi art. 22 § 2 K.p.a. – "Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny". Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy wywodzą, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. szerzej K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają organ jednostki samorządu terytorialnego – Marszałek Województwa Dolnośląskiego i organ administracji rządowej – RDOŚ we Wrocławiu. Przedmiot sprawy oraz charakter podmiotów pozostających w sporze o właściwość wskazuje, że spór ten winien rozstrzygnąć sąd administracyjny.
Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa).
Spór kompetencyjny dotyczy właściwości rzeczowej organu. Spór ten powstał na tle ustalenia właściwości organu do przyjęcia zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne. Zgodnie z art. 152 ust. 1 uPoś "Instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 8", zastrzeżenie to odnosi się do instalacji wytwarzającej odpady. Instalacja polegająca zgłoszeniu z uwagi na wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie odnosi się do powyższego zastrzeżenia, nadto w takim przypadku istnieje obowiązek przedłożenia stosownych informacji także państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu (vide art. 152 ust. 7a uPoś).
Właściwość organów ochrony środowiska określono w art. 378 uPoś. Cyt. przepis określa kolejno, że: (ust.
1) "Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta"; (ust.
2) "Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych"; (ust. 2a) "Marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwość RDOŚ oraz Marszałka województwa została określona na zasadzie lex specialis w stosunku do ustalenia właściwości starosty, m. in. w sprawach uregulowanych w art. 152 ust. 1 uPoś, tj. w sprawach przyjęcia zgłoszenia instalacji. Z kolei dla rozróżnienia właściwości RDOŚ od właściwości Marszałka województwa w ocenie Sądu przesądzające znaczenie ma kryterium ich ustalania oraz kolejność unormowania tego zagadnienia w ustawie. Wyłącznym kryterium właściwości rzeczowej RDOŚ jest stwierdzenie, że odnosi się ona do "przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych" - art. 378 ust. 2 uPoś. Skoro w cyt. przepisie nie ujęto zastrzeżenia odnoszącego się do kryteriów ustalania właściwości rzeczowej Marszałka województwa, to w przypadku instalacji zlokalizowanej na terenie zamkniętym właściwy będzie RDOŚ.
Zgłaszana przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej instalacja zlokalizowana jest na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] we Wrocławiu przy ul. [...]. Jak wynika z przedstawionych w aktach informacji jedna z tych działek – [...] - stanowi teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt. 9 uPgk. Niesporne jest przy tym, że elementy zgłaszanej instalacji powiązane są technologicznie. Skoro zatem zgłaszana instalacja zlokalizowana jest w części na terenie zamkniętym w rozumieniu przepisów uPgik, to zaś wskazuje w sprawie na właściwość RDOŚ we Wrocławiu.
Z tych przyczyn, jako organ właściwy w sprawie należało wskazać RDOŚ we Wrocławiu.