Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 marca 2022 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Lipnowskim przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia 20 kwietnia 2010 r. nr 146/2010 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pięciu elektrowni wiatrowych o mocy 2,0 MW każda, na terenie gminy [...] i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia 20 kwietnia 2010 r. oraz decyzji zmieniającej tę decyzję z dnia 24 lutego 2015 r. W ocenie Wojewody organem właściwym do załatwienia tej sprawy jest Starosta Lipnowski. Wojewoda wskazał, że punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a. powinno być ustalenie organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie właściwość w sprawach obiektów i robót budowlanych dla elektrowni wiatrowych, według art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).
W odpowiedzi na wniosek Starosta Lipnowski wniósł o wskazanie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego jako właściwego do załatwienia sprawy. Zdaniem Starosty właściwość organu administracji publicznej w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę determinowana jest jego aktualną właściwością rzeczową do rozpatrywania oznaczonej kategorii spraw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Lipnowskiego z 20 kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pięciu elektrowni wiatrowych o mocy 2,0 MW każda, na terenie gminy [...] i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 724), która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r. przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
- 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 162 § 1 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli wygaśnięcie decyzji na podstawie regulacji szczególnych ogranicza się jedynie do materialnej strony decyzji, to formalna eliminacja tego aktu wymaga stwierdzenia w trybie kodeksowym (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy i A. Matana, Tom II, Część 5 pod red. B. Adamiak, Warszawa 2019 r., s. 803).
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym (w stosunku do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę) postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz zbadanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Przepis art. 162 § 1 k.p.a. określa właściwość organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej i wskazuje na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji.
Zatem organem administracji publicznym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Lipnowskiego z 20 kwietnia 2010 r. będzie ten organ. Przyjęcie, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniły się przepisy prawa określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do stwierdzenia jej wygaśnięcia jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami, byłoby sprzeczne z literalną wykładnią art. 162 § 1 k.p.a.
Stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, dotyczy spraw, które wymagają ponownego merytorycznego rozpoznania. Badanie właściwości rzeczowej organu przeprowadzane jest bowiem przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w trybie wznowienia postępowania organ jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego uzasadnione jest, aby właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw był organ aktualnie właściwy w tych sprawach (post. NSA z 8 maja 2019 r., II OW 26/19 i II OW 27/19). Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 k.p.a., bowiem zmiana pozwolenia na budowę też wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy i często wydania znacznie zmodyfikowanego pozwolenia (post.
NSA z 13 listopada 2019 r., II OW 119/19), czy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę (post. NSA z 26 maja 2020 r., II OW 175/19). Natomiast w sprawach o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych, w tym trybie nie dochodzi więc merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podobnie jak w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Organem właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej wygaśnięcia decyzji Starosty Lipnowskiego z 20 kwietnia 2010 r. jest więc – zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. - organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, czyli Starosta Lipnowski.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Starostę Lipnowskiego jako organ właściwy w sprawie.