Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie B. i Z. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. "z dnia [...] grudnia 1989 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M. D., gm. B. w części dotyczącej działki siedliskowej zabudowanej oznaczonej nr [...] o pow. 0,09 ha (nowy numer [...])".
Stan faktyczny i prawny tej sprawy jest następujący:
Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2000 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] października 1988 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M. D. w części dotyczącej działki nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 471/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na tę decyzję.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2009 r. B. K. i Z. K. wystąpili z wnioskiem do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nieważności "decyzji [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M. D., gm. B. w części dotyczącej działki siedliskowej zabudowanej oznaczonej nr [...] o pow. 0,09 ha (nowy numer [...])".
Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Łódzki przekazał ten wniosek według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Piotrkowie Trybunalskim. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażalenia B. K. i Z. K. na ww. postanowienie, stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wnioskodawcom przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2009 r. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 549/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i Z. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. (sygn. akt 600/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. K. i Z. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r.
Pismem z dnia 4 lipca 20102 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zwróciło Wojewodzie Łódzkiemu wniosek B. i Z. K. z dnia 26 sierpnia 2009 r., uzupełniony pismami z dnia 10 marca 2010 r. i 30 listopada 2010 r. Kolegium powołało się na pogląd prawny co do właściwości organów w tego typu sprawach wyrażony w podobnej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 22 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 1204/10) i Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 898/12) oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W związku z powyższym, Wojewoda Łódzki, wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim.
Organ wyjaśnił, iż z jego ustaleń wynika, że przedmiotem wniosku B. i Z. K. o stwierdzenie nieważności jest decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] października 1988, [...]. W ocenie Wojewody, organem właściwym do prowadzenia postępowania w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim. Organ wskazał, iż zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178. poz. 1749 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 lipca 2003 r. do dnia 1 sierpnia 2009 r. postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty był wojewoda. Nowelizacja tego przepisu przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wykreśliła zdanie drugie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty.
Zmiana ta podyktowana była ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Obecnie, - zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. - organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest więc samorządowe kolegium odwoławcze.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o wskazanie Wojewody Łódzkiego jako organu właściwego w tej sprawie. Organ przytoczył poglądy prawne wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 1204/10) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 898/12). W orzeczeniach tych sądy administracyjne uznały, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej w podobnej sprawie był Wojewoda Łódzki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podzieliło pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, że tak długo jak istnieje organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 156 K.p.a. w sprawie tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wskazało ponadto, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Białaczów z dnia [...] października 1988, nr [...] toczyło się już przed Wojewodą Łódzkim i zostało zakończone decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Kwestia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 17 kwietnia 2012 r. uchwałę następującej treści: "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a." (II OPS 1/12, publ., ONSAiWSA 2012, nr 4 poz.60, LEX nr 1142616).
W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów. W sytuacji natomiast zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie organ, który orzekał w przedmiocie scalenia gruntów tj. Naczelnik Gminy B. już nie istnieje. Należy zatem sięgnąć do obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz.U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy organem właściwym w sprawie prowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego jest starosta. W wyniku nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wojewoda od dnia 1 sierpnia 2009 r. przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. Skoro zatem przestał obowiązywać szczególny przepis kompetencyjny, organ wyższego stopnia należy ustalić zgodnie z art. 17 K.p.a. W myśl art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. W myśl przepisu art. 157 § 1 K.p.a. organ ten będzie właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanej przez starostę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim będzie organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] października 1988 r., pomimo tego, że w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji orzekał już Wojewoda Łódzki. Organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] października 1988 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy tę decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 471/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na tę decyzję. Poprzednie postępowanie zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] października 1988 r. zostało już więc zakończone. Obecnie toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] października 1988 r., wszczęte wnioskiem B. i Z. K. z dnia 26 sierpnia 2009 r., jest nowym postępowaniem i powinno być prowadzone zgodnie z obecnie (tj. od dnia 1 sierpnia 2009 r.) obowiązującymi przepisami określającymi właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw.
W odniesieniu do powołanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 1204/10) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 898/12), stwierdzić należy, iż zostały one wydane w innej sprawie i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany poglądami prawnymi wyrażonymi przez sądy w tych orzeczeniach.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.