Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 października 2019 r. Starosta P. zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa [...] poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Wójta Gminy G. w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niebędących własnością Skarbu Państwa o powierzchni 0,06 ha na cele nieleśne. W ocenie Starosty, kompetencja Marszałka wynika wprost z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 – zwanej dalej w skrócie: "uogrl").
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wskazał, że w oparciu o art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.), decyzję w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa winien wydać Starosta.
Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. Starosta P. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 uogrl przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – zwana dalej w skrócie: "upzp"), która normuje sposób i przebieg postępowania dotyczącego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl natomiast art. 17 upzp, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienia, a także o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 17 pkt 6 lit. c). Konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 uogrl stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2730/13).
Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, bowiem toczy się w związku z uchwaleniem miejscowego planu (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Wyd. Beck, Warszawa 2015, s. 63)
W odniesieniu do gruntów leśnych zmiana ich przeznaczenia na cele nieleśne wymaga zawsze zgody właściwego organu. Dla gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa organem tym jest Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważniona przez niego osoba (art. 7 ust. 2 pkt 2 uogrl), a dla pozostałych gruntów leśnych, a więc niebędących własnością Skarbu Państwa - marszałek województwa, po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl). Przepisy uogrl nie regulują kwestii formy prawnej w jakiej powyższa zgoda winna być wyrażona, niemniej zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych zgoda ta powinna mieć charakter decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13), wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego. Wyrażenie zgody, o której mowa w powyższych przepisach następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który jest stroną tego postępowania, co wynika z art. 7 ust. 3 i 3a uogrl.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organem właściwym do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niebędących własnością Skarbu Państwa o powierzchni 0,06 ha na cele nieleśne, o którą wnioskował Wójt Gminy G., jest Marszałek Województwa [...], co wynika wprost z treści art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl. Powoływany w piśmie Marszałka Województwa przepis art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach dotyczy zmiany lasu na użytek rolny dopuszczalnej w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu, gdzie w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Przedmiotowy wniosek został złożony przez Wójta Gminy w związku z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z czym w sprawie zastosowanie mają wymienione wyżej przepisy uogrl.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.