Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 października 2013 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie dotyczącego uciążliwości akustycznych linii kolejowej w pobliżu stacji kolejowej PKP Warszawa – Włochy.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie pismem z dnia 17 września 2013 r. przesłał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wyniki całodobowych pomiarów hałasu kolejowego na terenie posesji mieszkalnej przy ul. S. w W do wykorzystania służbowego, w ramach posiadanych kompetencji, w trybie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). W piśmie tym wskazano, że wyniki pomiarów hałasu jednoznacznie wykazują przekroczenia dopuszczalnych wartości określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2012 r., poz. 1109).
Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie pismem z dnia 25 września 2013 r., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. Marszałkowi Województwa Mazowieckiego uznając, że jest on w chwili obecnej organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Nie przedstawił jednak jakichkolwiek argumentów uzasadniających takie stanowisko.
W świetle powyższego Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że przedmiotowy teren linii kolejowej przebiegający w sąsiedztwie stacji kolejowej Warszawa – Włochy położony jest na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] zaliczanej do terenów zamkniętych ustalonych decyzją nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako tereny zamknięte (Dz.Urz. MI Nr 14, poz. 51, ze zm.).
W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że w przepisach ochrony środowiska generalną zasadą podziału kompetencji organów jest charakter przedsięwzięcia, to zgodnie z art. 378 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych.
A zatem w ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego organem kompetentnym do rozpoznania wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie dotyczącego uciążliwości akustycznych linii kolejowej jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie.
W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że po otrzymaniu od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie pisma z dnia 17 września 2013 r. stwierdził, iż hałas występujący na terenie posesji przy ul. S. stanowi kumulację oddziaływania akustycznego pochodzącego od linii kolejowej i drogi, którą stanowi ulica S. Ustalił również, że część tej ulicy położona jest na działkach, które nie stanowią terenu zamkniętego. W związku z powyższym uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania tej sprawy, gdyż stosownie do art. 378 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy jedynie w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie za organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, w świetle art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, uznał marszałka województwa. Wskazał bowiem, że linia kolejowa jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a hałas oddziałujący na przedmiotową zabudowę pochodzi również z terenów nie będących terenami zamkniętymi. Dlatego też pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. przekazał zgodnie z właściwością do Marszałka Województwa Mazowieckiego.
Niezależnie od powyższego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał, że po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa i przebudowa linii kolejowej nr 1 (...) wraz z budową i przebudową infrastruktury drogowej i obiektów służących ochronie środowiska, w związku z modernizacją linii kolejowej Warszawa – Łódź (...)", w dniu [...] października 2013 r. wydał postanowienie uzgadniające warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Postanowieniem tym nałożył na inwestora – [...] S.A. obowiązek wykonania ekranów akustycznych minimalizujących oddziaływanie hałasu na tereny chronione akustycznie. Zgodnie z tym postanowieniem ekrany akustyczne mają zostać posadowione również w rejonie ul. S. W związku z powyższym, zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, ponowne rozpatrywanie w obecnej sytuacji przedmiotowej sprawy (oddziaływania akustycznego linii kolejowej na zabudowę mieszkaniową przy ul. S.), jak też wskazywanie organu właściwego do jej rozpatrzenia jest bezprzedmiotowe. Kwestia dotycząca oddziaływania akustycznego pochodzącego od linii kolejowej została już bowiem rozstrzygnięta w ww. postanowieniu z dnia [...] października 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
O sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, gdy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Chodzi więc nie o każdą sprawę, którą uprawniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie o indywidualną sprawę administracyjną należącą do jego właściwości. A zatem dla powstania sporu kompetencyjnego istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. Przy czym w przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. A zatem w sytuacji, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie, spór kompetencyjny nie będzie miał miejsca.
Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie.
Z treści pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. wynika, że organ ten wyniki pomiarów przekraczające dopuszczalne poziomy hałasu kolejowego w środowisku przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie w celu wykorzystania służbowego, w ramach posiadanych kompetencji, w trybie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686) poprosił o informację o sposobie załatwienia sprawy.
Powołanie się zatem na art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczyło żądania udzielenia informacji o sposobie wykorzystania przekazanych danych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą zwrócić się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska.
Niewątpliwie, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, organy Inspekcji Ochrony Środowiska w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania (pkt 1) lub dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu (pkt 2). W przypadku skierowania takiego wystąpienia, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 16 ust. 3). Przepisy te nie zostały jednak powołane w piśmie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska nie wynika również z treści pisma z dnia 17 września 2013 r.
Tymczasem zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, jak i Marszałek Województwa Mazowieckiego pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. potraktowali jako żądanie wydania decyzji, o której mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Podkreślić jednak należy, że organy administracji nie mogą same wyznaczyć ani treści żądania, ani jego granic. Nie powinny więc domniemywać stanu faktycznego sprawy, bowiem to precyzyjnie ustalony stan faktyczny zakreśla przedmiot postępowania.
Ponadto w razie wątpliwości, organy dysponują odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi jednoznacznie ustalić zakres żądania i stan faktyczny sprawy. Wyjaśnienie okoliczności sprawy, a więc przede wszystkim ustalenie jakie były intencje strony składającej wniosek, ma w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem wokół tych okoliczności koncentruje się obecnie spór. Nie bez znaczenia jest również ustalenie aktualnego stanu prawnego sprawy w zakresie sposobu wykorzystania wyników pomiarów wykazujących przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu kolejowego w rejonie ul. S., w kontekście znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r.
W niniejszej sprawie nie ustalono więc jakiej sprawy dotyczy złożony przez Marszałka wniosek.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić jej przedmiot. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest bowiem rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie w niniejszym postępowaniu (z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość), czy w ogóle nastąpiło w sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek. Te okoliczności ma ustalić właściwy organ. Podkreślić ponownie należy, że spór o właściwość musi mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej, a nie dotyczyć interpretacji przepisów prawa, czy też oceny wniosku o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej bez uprzedniego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia