Uzasadnienie
Pismem z 11 sierpnia 2014 r. Starosta Poznański wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej "ustawa o odpadach").
W uzasadnieniu Starosta Poznański wskazał, że 8 kwietnia 2013 r. do Marszałka Województwa Wielkopolskiego wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako "spółka") o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 190299 (Inne niewymienione odpady - faza wodna z odzysku wód złożowych) w instalacji Centralnej Oczyszczalni Ścieków w Koziegłowach.
Pismem z 19 maja 2014 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego przekazał Staroście Poznańskiemu powyższy wniosek. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach, jest organem właściwym w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 60 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
W ocenie Marszałka Województwa Wielkopolskiego, przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), tj. instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inną niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 tego rozporządzenia. W ocenie Marszałka Województwa Wielkopolskiego, planowane przetwarzanie odpadów będzie prowadzone na terenie, gdzie eksploatowane jest przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jednak nie ma to wpływu na ustalenie właściwości rzeczowej organu.
Starosta Poznański podkreślił, że wniosek o wydanie zezwolenia dotyczy przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku na terenie Centralnej Oczyszczalni Ścieków w Koziegłowach, w instalacji, która jest jednocześnie oczyszczalnią ścieków przewidzianą do obsługi nie mniej niż 100000 równoważnych mieszkańców. W ocenie Starosty Poznańskiego, przetwarzanie (odzysk) odpadów jest integralną częścią procesu prowadzonego w oczyszczalni ścieków, będzie prowadzone z wykorzystaniem jej technologii i należy je kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie - mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawiony we wniosku opis przetwarzania odpadów wskazuje jednoznacznie, że proces ten prowadzony jest nie tylko na terenie należącym do spółki, ale prowadzony jest wprost w instalacji będącej oczyszczalnią ścieków przewidzianą do obsługi nie mniej niż 100000 równoważnych mieszkańców.
To technologia istniejącej oczyszczalni ścieków, elementy jej konstrukcji i wyposażenia pozwalają wykorzystywać ją jednocześnie jako instalację do przetwarzania odpadów. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, jest marszałek województwa.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej definiuje pojęcie przedsięwzięcia. Przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określa § 2 rozporządzenia. Centralna Oczyszczalnia Ścieków w Koziegłowach spełnia kryteria § 2 ust. 1 pkt 40 tego rozporządzenia. Przetwarzanie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Wniosek spółki dotyczy przetwarzania w instalacji (w procesie odzysku R) odpadów innych niż niebezpieczne, które to przetwarzanie można kwalifikować, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia.
Natomiast opisywana we wniosku instalacja związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów innych niż niebezpieczne, jest instalacją do oczyszczania ścieków przewidziana do obsługi nie mniej niż 100 000 równoważnych mieszkańców, a więc przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia). Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. Ze szczegółowego opisu stosowanej metody przetwarzania odpadów wynika, że projektowa przepustowość oczyszczalni wynosi 200000 m3/d. Jest to oczyszczalnia mechaniczno-biologiczna z pełną przeróbką osadów ściekowych w procesie fermentacji beztlenowej. Planowany odzysk odpadów (przetwarzanie) prowadzony będzie w komorach oczyszczania biologicznego. Metoda odzysku odpadu będącego fazą wodną wód złożowych opierać się będzie o wprowadzenie go do ciągu oczyszczania ścieków i poddanie procesowi pełnego oczyszczania fizykochemicznego i biologicznego. Spółka wyjaśniła, że przetwarzanie odpadów o kodzie 190299 (które pod względem fizycznym przypominają ściek) stanowi jedynie ułamek oczyszczania ścieków (0,044%).
W ocenie Starosty Poznańskiego, oznacza to, że przedsięwzięcie jest technologicznie powiązane z instalacją do oczyszczania ścieków przewidzianą do obsługi nie mniej niż 100 000 równoważnych mieszkańców i zgodnie z definicją przedsięwzięcia, kwalifikować je należy jako jedno przedsięwzięcie.
W odpowiedzi na wniosek, Marszałek Województwa Wielkopolskiego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie Marszałka, przedmiotowego procesu przetwarzania odpadów nie można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Prowadzenie przetwarzania odpadów wprost w instalacji będącej oczyszczalnią ścieków, przewidzianej do obsługi nie mniej niż 100 000 równoważnych mieszkańców, nie stanowi powiązania technologicznego z procesem oczyszczania ścieków. Oba procesy są prowadzone niezależnie, a proces przetwarzania odpadów w żaden sposób nie determinuje procesu oczyszczania ścieków. Nie zachodzi tutaj powiązanie technologiczne, a jedynie wykorzystywany jest w obu procesach ten sam ciąg technologiczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie doszło między organami do sporu o właściwość, ponieważ zarówno Marszałek Województwa Wielkopolskiego, jak i Starosta Poznański są organami samorządu terytorialnego, niezależnie od tego czy wykonują zadania własne, czy też zadania powierzone z zakresu administracji rządowej.
Właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowania w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym może być marszałek województwa. Dotyczy to między innymi zezwoleń dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu ma więc ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei wymaga stwierdzenia, jaki jest charakter planowanego przedsięwzięcia z uwagi na powiązanie z istniejącą już oczyszczalną ścieków (która niewątpliwie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko).
Stosownie do treści art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W niniejszym przypadku nie mamy jednak do czynienia z przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie, jak to wywodzi Starosta Poznański. Jak bowiem wskazał Marszałek Województwa Wielkopolskiego, oba procesy są prowadzone niezależnie, a proces przetwarzania odpadów w żaden sposób nie determinuje procesu oczyszczania ścieków. Nie zachodzi tutaj powiązanie technologiczne, a jedynie wykorzystywany jest w obu procesach ten sam ciąg technologiczny. Jak wynika z akt sprawy, kwestia ta była wyjaśniana przez inwestora w toku postępowania, zarówno w pismach kierowanych do Marszałka Województwa Wielkopolskiego, jak i podczas spotkań w Urzędzie Marszałkowskim i w Ministerstwie Środowiska.
Ponadto, cytowaną wyżej definicję przedsięwzięcia należy interpretować w kontekście dalszych przepisów ustawy środowiskowej. Chodzi o więc o przypadki, w których inwestor planuje kilka przedsięwzięć, a przedsięwzięcia te będą powiązane technologiczne w sposób, który wpływać będzie na zakres ich oddziaływania na środowisko. Od zakresu tego oddziaływania zależeć będzie z kolei tryb postępowania przed właściwymi organami, w tym ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie oczyszczalnia została już zrealizowana i jest użytkowana na podstawie stosowanego pozwolenia. Złożony obecnie wniosek dotyczy zaś odrębnej instalacji, która ma wprawdzie funkcjonować w ramach oczyszczalni ścieków, ale jako proces niezależny. Stąd też Spółka wystąpiła o wydanie nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie zmianę dotychczasowych decyzji stanowiących podstawę działania oczyszczalni.
Wbrew więc zastrzeżeniom Starosty Poznańskiego, to ten organ będzie właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.