Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z wniosku M.T. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Piotrkowskiego z dnia [...] października 1982 r. znak [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obiekcie "[...]" w części dotyczącej przebiegu granicy między zabudowaną działką oznaczoną nr [...] i zabudowaną działką oznaczoną nr [...].
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 22 września 2006 r. M.T. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji scaleniowej Wojewody Piotrkowskiego z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej działki nr [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji Wojewody Piotrkowskiego w części dotyczącej przebiegu granicy między działkami nr [...], a [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej powyższą decyzją do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwróciła się M.A.
Pismem z dnia 13 września 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał przedmiotową sprawę według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. wskazując, że aktualnie w sprawach scaleń gruntów organem wyższego stopnia nad starostą jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Powyższe wynika z nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stanowisko Ministra nie jest zasadne, albowiem nowelizacja art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie spowodowała zmiany właściwości organu w stosunku do Ministra, który wydał decyzję w I instancji. Zatem organem właściwym jest nadal Minister.
W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jako organu właściwego.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Minister wydał na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z tymi przepisami postępowania scaleniowe lub wymienne przeprowadzał starosta, a organem wyższego stopnia w tych sprawach był wojewoda. Z kolei organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody był minister (art. 17 pkt 2 k.p.a.).
Jednakże na skutek nowelizacji art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r., skreślono zd. 2 wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Dlatego, stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że – co wynika z załączonych akt administracyjnych oraz uzasadnienia wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. – sprawa objęta wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest na etapie wniosku M.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Piotrkowskiego z dnia [...] października 1982 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obiekcie "[...]" w części dotyczącej opisanej tam działki. Zatem spór dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania opisanego wyżej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W niniejszej sprawie opisana wyżej decyzja została wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych wszczynane jest i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach dotyczących określonego trybu.
W rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" brak jest przepisów dotyczących kwestii rozpoznania odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem, w tej materii co do zasady zastosowanie będą miały przepisy zawarte w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "odwołanie". Wprawdzie przepis art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wskazanych w ustawie, co determinuje właściwość instancyjną, jednakże bezpośrednio nie wskazuje organu właściwego do rozpoznania odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zasadą jest, że od decyzji wydanej w I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Zaś właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.). Wyjątek od powyższej zasady przewiduje przepis art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. I z taką sytuacją, jaką przewiduje § 3 art. 127 k.p.a., mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z treści art. 127 § 3 k.p.a. wynika wprost, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznaje ten organ, który wydał decyzję w I instancji, a nie organ który ewentualnie byłby właściwy, gdyby od początku sprawa została rozpoznania przez organ właściwy, ustalony według art. 157 § 1 k.p.a. Zatem właściwy do rozpoznania tego rodzaju wniosku zawsze będzie ten organ, który wydał decyzję, nawet gdyby okazało się, że był on niewłaściwy do rozpoznania tej sprawy w ogóle.
Jedynie bowiem w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne byłoby ustalenie organu do właściwości którego sprawy te zostały przekazane.
Skoro, jak już wyżej wskazano, punktem wyjścia do rozważań w przedmiocie właściwości organu do rozpoznania odwołania od decyzji ministra wydanej w I instancji, jest ustalenie organu który wydał decyzję, a nie kwestia właściwości rzeczowej bądź jej braku, to do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy właściwy jest organ, który wydał decyzję w I instancji, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami. Zatem w przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. winien rozpoznać ten Minister.
Zaś wskazywana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmiana wprowadzona ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. polegająca na wykreśleniu zd. 2 art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stanowiącego iż organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda, nie ma wpływu na ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Zmiana ta bowiem nie dotyczy kwestii rozpoznawania tego typu środków.
Zauważyć również należy, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie wskazuje organów właściwych do wydawania aktów administracyjnych w tym przedmiocie w trybach nadzwyczajnych, zatem organu właściwego do rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy należy poszukiwać na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w motywach do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, gdzie wprost wskazano, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, co oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego.
To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie oznacza, że tym samym samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego.
Z tego względu, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.