Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 marca 2010 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wystąpił o rozpoznanie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Starostą Kutnowskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu zawartego w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) dalej ustawa o transporcie kolejowym, w zakresie usytuowania planowanego boiska piłkarskiego w odległości 3,0 m od granicy obszaru kolejowego.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 25 stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Kutna wystąpił do Starostwa Powiatowego w Kutnie z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisu art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Starosta Kutnowski, Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Wojewodzie Łódzkiemu przedmiotowy wniosek, uzasadniając to tym, że sprawa dotyczy obiektów i, robót budowlanych usytuowanych "w odniesieniu do terenu zamkniętego" i stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego właściwym organem I instancji jest wojewoda.
Wojewoda Łódzki uzasadniając wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wskazał, iż jego zdaniem, Starosta Kutnowski błędnie przyjął, że w niniejszym stanie faktycznym, odstępstwo o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, które dotyczy zmniejszenia odległości od obszaru kolejowego obiektu budowlanego, leży w kompetencjach Wojewody Łódzkiego, gdy tymczasem dla obiektu budowlanego zamierzonego do realizacji poza obszarem kolejowym organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę w I instancji jest Starosta, a nie Wojewoda. W odpowiedzi na wniosek Starosta Kutnowski podtrzymał swoje stanowisko, gdyż wszelkie zgody na odstępstwa od przepisów udziela zawsze organ wyższej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Wniosek Prezydenta Miasta Kutna dotyczy udzielenia zgody na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli w odległości mniejszej od granicy obszaru kolejowego, niż przewidują to przepisy art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Stosownie do art. 57 ww. ustawy dopuszcza się takie odstępstwo w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a zgodę udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
Tak więc z powyższego wynika, że należy stosować tu przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.).
Zgodnie z art. 82 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, w których to sprawach organem pierwszej instancji jest wojewoda, który jest również organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty.
Jak z powyższego wynika, jest to odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a., gdyż ustawa – Prawo budowlane w rozumieniu tego przepisu jest ustawą szczególną stanowiącą inaczej.
Stosownie do art. 88a ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów.
Tak więc w tym przypadku Starosta Kutnowski i Wojewoda Łódzki, jako organy administracji architektoniczno-budowlanej, mają wspólny dla nich organ wyższego stopnia, którym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W związku z powyższym zgodnie z art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu, powinien być skierowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż Starosta Kutnowski w tej sprawie, nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.
Innym sposobem rozstrzygnięcia tego sporu mogło być wszczęcie przez Wojewodę Łódzkiego z urzędu postępowania nadzorczego w stosunku do postanowienia Starosty Kutnowskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., jeżeli nie zostało wniesione zażalenie na nie przez stronę i stwierdzenie jego nieważności (art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 126 k.p.a.).
Możliwość też takiego zakończenia sporu kompetencyjnego, w drodze postępowania jurysdykcyjnego (nadzorczego) powstała z dniem 1 stycznia 2004 r., kiedy to przepisem art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) zmieniono brzmienie § 1 art. 65 k.p.a. przez dodanie, że na postanowienie o przekazaniu sprawy do organu właściwego służy zażalenie. Tym samym w pełnym zakresie ma zastosowanie art. 126 k.p.a.
Można więc się zastanawiać, czy pomiędzy organem niższego i wyższego stopnia może (musi) dochodzić do sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., skoro organ wyższego stopnia ma prawną możliwość uchylenia (jeżeli strona wniesie zażalenie) lub stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższego stopnia, przekazującego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawę organowi wyższego stopnia (art. 138 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 126 k.p.a.). Oczywiście na postanowienia wydane przez organ II instancji, na podstawie ww. przepisów, służy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z powyższego wynika, że istnieją dwie drogi (dwa tryby) rozstrzygania sporów kompetencyjnych (sporów o właściwość). Pierwsza, w drodze zażalenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., a następnie zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i druga, w trybie klasycznego rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) przez organy do tego upoważnione przez art. 22 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. (A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 122-125). Wydaje się, że pierwszy z powyższej wskazanych trybów powinien mieć pierwszeństwo, gdyż zapewnia dwuinstancyjność postępowania administracyjnego i sądowego w przeciwieństwie do drugiego trybu, który jest jednoinstancyjny.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.