Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r., znak: [...], wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zwanym dalej "SKO", w T., a Wojewodą [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołań S. S., R. C., Z. Ś., F. P., A. O., Z. G., Z. Z., J. D., L. S., K. B., J. M., E. P., H. M., P. M., E. P., A. P., M. C., M. C., J. C. i A. B. na decyzję Starosty M. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi D., gm. P..
W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że otrzymał zawiadomienie z SKO w T. o przekazaniu przedmiotowych odwołań Wojewodzie [...] do załatwienia wg właściwości. Przekazanie ww. odwołań wg właściwości SKO argumentowało tym, że ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zmianie uległa treść art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach postępowania scaleniowego jest wojewoda. W związku z tym, w ocenie Kolegium to Wojewoda [...] jest właściwy do rozpoznania wniesionych odwołań.
Wojewoda [...] powyższe stanowisko Kolegium uznał za nieprawidłowe, z tego względu, że nie uwzględnia treści normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Artykuł ten stanowi, że "do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Wojewoda stwierdził, że językowa wykładnia ww. normy wskazuje jednoznacznie, że w sprawach wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie omawianej ustawy, tj. w sprawach wszczętych przed 16 października 2013 r. należy stosować przepisy dotychczasowe, w tym również w zakresie ustalania organów wyższego stopnia w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego. Taka interpretacja znajduje oparcie w przyjętej w doktrynie prawa zasadzie procesowego prawa intertemporalnego, tj. zasadzie jedności postępowania. Polega ona na stosowaniu aż do zakończenia postępowania przepisów procesowych ustawy obowiązującej w chwili wszczęcia postępowania.
Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na treść art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Przepis ten wprost nakazywał wojewodom przekazanie organowi przejmującemu zadania i kompetencje, dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów takiego zapisu nie zawiera, gdyż wolą ustawodawcy zapisaną w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jest aby sprawy wszczęte zostały zakończone przez samorządowe kolegia odwoławcze.
W ocenie Wojewody, ponieważ postępowanie scaleniowe gruntów wsi D., gm. P., zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, właściwym do rozpatrzenia odwołań pozostaje SKO w T..
W odpowiedzi na wniosek SKO w T. powołało się na treść ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stwierdzając, że najistotniejsze dla potrzeb przedmiotowego sporu jest to, że powyższa zmiana weszła w życie 16 października 2013 r. W związku z tym wyłania się w ocenie Kolegium logiczny wniosek, że do spraw wszczętych i zakończonych przed tym dniem, a co do których toczone jest jakiekolwiek postępowania administracyjne z udziałem organu wyższego stopnia, to takim właściwym organem, począwszy od dnia 16 października 2013 r. jest wojewoda.
Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy i mając na uwadze bezsporny fakt, że postępowanie prowadzone przez Starostę M. w zakresie scalenia gruntów wsi D., gm. P., zostało zakończone decyzją tego organu z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], to tym samym – zdaniem SKO – należy uznać o zamknięciu czynności tego postępowania i zakończeniu z tym dniem postępowania scaleniowego gruntów ww. wsi. W ocenie Kolegium, sprawa scalenia gruntów ww. wsi uległa zakończeniu z dniem 15 października 2013 r., skutkiem czego wszelkie postępowania, w tym również postępowania incydentalne, jak dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie scalenia gruntów, podlegają kontroli ze strony organu wyższego rzędu, którym w tej sprawie stał się od dnia 16 października 2013 r. wojewoda, w stosunku do postępowań zakończonych, jak postępowanie scaleniowe gruntów wsi D..
Przedstawiając powyższe stanowisko SKO w T. wzięło też pod uwagę treść art. 19 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, jako że zarówno występujący z wnioskiem Wojewoda [...], jak i SKO w T. wykluczają swoje kompetencje do rozpoznania odwołań na decyzję Starosty M. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi D., gm. P..
Odnosząc się do złożonego przez Wojewodę [...] wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy uznać, że zawarte w nim żądanie, a także przytoczona argumentacja prawna zasługują na uwzględnienie.
Ma rację Wojewoda [...], że SKO w T. nie uwzględniło treści normy intertemporalnej, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten stanowi, że "do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe".
Jak wynika z akt sprawy, wszczęcie postępowania scaleniowego w niniejszej sprawie nastąpiło przed dniem 16 października 2013 r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym art. 1 pkt 4 tej ustawy, którym dokonano nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z tą nowelizacją organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach postępowania scaleniowego stał się wojewoda. Na uwagę zasługuje, że norma intertemporalna o charakterze konstytucyjnym zawarta w art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej nie dokonuje rozróżnienia w czasowym stosowaniu czy to przepisów o charakterze materialnym, czy też przepisów procesowych. Gdyby ustawodawca chciał dokonać takiego rozróżnienia to w takim przepisie zawarłby z pewnością stosowną normę, która dokonałaby takiego rozróżnienia, pozwalającego na stwierdzenie, że przepis intertemporalny ma zastosowanie wyłącznie do przepisów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie takiego działania przepisu intertemporalnego art. 2 ustawy zmieniającej jednak nie przewiduje. Wyjaśnienia tej kwestii nie zawiera też uzasadnienie do projektu omawianej ustawy zmieniającej, gdzie w omawianym zakresie wskazano jaki jest cel nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Ponadto SKO w T. tkwi w błędnym przekonaniu, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez Starostę M. w zakresie scalenia gruntów wsi D., gm. P., zostało zakończone decyzją tego organu z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. Już chociażby z treści pisma SKO w T. przekazującego odwołania od ww. decyzji Wojewodzie [...] wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie scalenia gruntów wsi D., gm. P., nie zostało zakończone. SKO w T. powinno mieć na względzie, że o zakończeniu postępowania administracyjnego, jako prowadzonego tylko przed organem I instancji, można mówić jedynie w przypadku gdy wydana w sprawie decyzja organu tego organu staje się ostateczna. Następuje to z chwilą upływu terminu do wniesienia przez stronę postępowania odwołania lub gdy przepis szczególny tak stanowi. W innym wypadku zakończenie postępowania przed organem I instancji nie kończy postępowania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co prawda, znowelizowana treść art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje, że od dnia 16 października 2013 r. w postępowaniu scaleniowym to wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jednak – z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – nowa reguła nie ma zastosowania do postępowania scaleniowego wszczętego i niezakończonego przed dniem 16 października 2013 r. Oznacza to, że tylko w sprawach scaleniowych wszczętych po 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty będzie wojewoda. Żądanie SKO w T. byłoby uzasadnione w sytuacji, gdyby inaczej postanowił ustawodawca lub gdyby ustawa nowelizująca nie zawierała żadnych przepisów międzyczasowych.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpoznania odwołań na decyzję Starosty M. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi D., gm. P., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T..
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.